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El dilema de levantar viviendas sociales en zonas de evacuación

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Destrozos en borde costero de Coquimbo tras terremoto y tsunami registrado en 2015. Crédito: Agencia Uno
POR Marcela Gómez |

Un conjunto en Antofagasta está emplazado en un sector en peligro de tsunami. Es un ejemplo. Los expertos cuestionan la política urbana al respecto, y el Minvu se defiende.

Al comprar o arrendar una vivienda, el precio y la ubicación suelen ser algunos de los principales factores a considerar. ¿Por qué no revisar también el nivel de riesgo de ese domicilio ante tsunamis, incendios forestales y erupciones volcánicas? Basta con poner la dirección del lugar en el visor “Chile Preparado“, de la Oficina Nacional de Emergencia (Onemi), y esa información se despliega junto con otros datos valiosos, como vías de evacuación y servicios de utilidad pública cercanos.

Vivir al lado de la playa, con vista a un volcán o en medio del bosque pueden ser parte de los sueños de las personas, pero no siempre son conscientes de los riesgos que corren. Cuando se trata de viviendas sociales, no obstante, hay una responsabilidad mayor del propio Estado, dado que es el que finalmente entrega las llaves a sus propietarios.

Entre estos casos figura la entrega de viviendas sociales en Codegua (Región de O’Higgins) construidas en un sector con riesgo de inundación y la de un edificio de viviendas sociales ubicado en un sector de alta plusvalía, en primera línea frente a la costa en Antofagasta, una zona que, de acuerdo con la información de la Onemi, se encuentra expuesta al peligro de un tsunami y constituye “área de evacuación”.

También hay presión desde los vecinos para que el Estado entregue títulos de dominio en sitios con riesgos latentes, pero donde las familias han vivido por generaciones, como ocurre con comunidades instaladas en lugares donde el Volcán Osorno arrojó flujos en erupciones anteriores. 

Responsabilidad del Estado

“Es evidente que el Estado tiene una responsabilidad y preocupación por no instalar desarrollos en las zonas que el mismo Estado ha definido como de alto riesgo. Es un sinsentido”, afirma el  director del Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres (Cigiden), Rodrigo Cienfuegos. Añade que en esos casos, tal como ya pasó tras el 27-F, una vez que ocurre algún evento que genera impacto en las personas e infraestructura, el tema “se judicializa y ahí tiene todas las de perder el Estado por no haber tomado las decisiones teniendo la información a la vista”.

Advierte que este es un problema creciente, especialmente respecto de la presión demográfica por desarrollos en la costa (sobre todo en la zona central), donde existen amenazas ligadas a marejadas, erosión y en algún momento tsunamis. “Lo mismo ocurre con la ocupación en torno a volcanes y a sitios con riesgo de aluviones. Son todas situaciones de construcción de riesgo avaladas por el Estado”, señala.

Sostiene que el factor crítico es la ausencia de legislación sobre la ocupación del territorio. “Eso depende de cada municipio. Cuando esto se define en un concejo municipal, hay incentivos para un desarrollo a pesar del riesgo, no hay obligación de resguardar la seguridad de las personas por sobre la inversión o el desarrollo”, plantea. Estima que los planes reguladores tienen un entramado complejo de decisiones a nivel municipal, regional y nacional. “Esto debería estar definido en una ley, no debería estar sujeto a definición caso a caso”, plantea.

La visión del Ministerio de Vivienda

El caso del señalado edificio de viviendas sociales en Antofagasta permite ilustrar cómo los organismos del Estado emplean distintos instrumentos y criterios cuando se trata de las amenazas que provienen de causas naturales, lo que puede dar señales confusas sobre los riesgos reales. 

Desde el Ministerio de Vivienda (Minvu) fueron enfáticos en su respuesta a las consultas de PAUTA: no se entregan viviendas sociales en zonas de riesgo. El jefe de la División de Política Habitacional del Ministerio de Vivienda, Carlos Marambio, afirmó que “es absolutamente falso que el proyecto esté en una zona de riesgo porque, si no, no sería sujeto de permisos de edificación y urbanización. Cuando el municipio entrega esos permisos, revisa su instrumento de planificación territorial (IPT) y [ese lugar] no tiene ningún problema. Incluso enfrenta una zona costera con un farallón, que hace de amortiguación dentro de los 25 primeros metros y ahí no hay riesgo alguno. Generalmente confundimos los términos y mezclamos los usos”, explica.

Añade que después del 27-F, el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (Shoa) y la Onemi determinaron aumentar la línea de seguridad, que es el punto al que se debe llegar para estar a salvo en caso de un tsunami: 30 metros desde el nivel medio del mar. El área comprendida desde la costa hasta ese punto debe evacuarse ante una alerta de maremoto o sismo que impida mantenerse en pie.

Imagen del edificio de vivienda social en Antofagasta (identificado  con marcador) obtenida del visor Chile Preparado de Onemi. La línea verde marca la zona de seguridad en caso de alerta de tsunami y las líneas azules indican las rutas de evacuación. El color sepia marca la zona de evacuación y el gris la zona segura. 

“Es evidente que una ciudad costera completa está ante un peligro latente, pero hay que diferenciar muy bien lo que el IPT vigente dice, tanto el plan regulador comunal como en sus ordenanzas“, afirma el funcionario. Precisa que el proyecto citado “está emplazado perfectamente bien en una zona fuera de riesgos”.

Sobre la alerta que arroja el visor de Onemi, insiste en que no deben confundirse los términos. “Si fuese así, toda la ciudad de Antofagasta tendríamos que echarla abajo y hoy se construyen edificios en toda la costanera, en primera línea y no hay ningún problema, porque el instrumento de planificación y las normas que existen no declaran esa zona de riesgo. Las zonas de inundación están puestas en otro sector”.

Con todo, para el arquitecto Sergio Baeriswyl, presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) y Premio Nacional de Urbanismo 2014, hay un problema mayor: la desactualización de muchos de los planos reguladores. En entrevista con PAUTA, Baeriswyl cita los resultados del catastro del Sistema de Indicadores y Estándares del Desarrollo Urbano (Siedu): de 117 comunas evaluadas, 65 carecen de planes reguladores puestos al día y vigentes.

El 27F develó otro problema, comenta: el artículo de la ordenanza que regula las zonas de riesgo (2.1.17. OGUC) es “muy deficiente e impreciso, llevando a que muchos municipios —por las dificultades que implica considerar las zonas de riesgo dentro de la planificación urbana— tomaran la decisión de omitirlas”.

Pone un ejemplo claro: el riesgo de maremoto para Dichato no está. “Se eliminó. Técnicamente es complicado explicar por qué, pero de la forma en que está actualmente la ordenanza, son tantas las exigencias que establece, que muchos municipios lo ven como un freno al desarrollo y han optado por sacar las zonas de riesgo de sus instrumentos”, dice.

El CNDU entregó el año pasado una propuesta al ministro de Vivienda, Cristián Monckeberg, con propuestas sobre estas materias.

Revise el documento elaborado por el CNDU aquí:

¿Cuánto riesgo queremos tomar?

Rodrigo Cienfuegos plantea que el visor “Chile Preparado” de la Onemi es una muy buena herramienta, pero que para decisiones de planificación territorial se requiere más información. Por ejemplo, ahí se define el peor escenario para un tsunami, “que es el que deberíamos usar para planificar una evacuación y respuesta rápida”, pero se trata de un evento cuya probabilidad de ocurrencia promedio es de uno en 300 años. 

“Tenemos que definir dónde construimos en función de inundaciones más frecuentes, porque hay eventos que estamos empezando a vivir con mayor recurrencia, sobre todo los asociados al clima”, explica. Como ejemplo, dice que en Estados Unidos en esteros, ríos y cuerpos de agua se define una línea basada en la inundación promedio de una vez cada 100 años, bajo la cual no puede construirse.

Añade que con información sobre la probabilidad de ocurrencia de un evento y su tasa anual “hay que tomar una decisión política-técnica, plasmada en leyes, que definan qué se puede construir y qué no en las zonas de peligro y cuál es la tolerancia que estamos dispuestos a aceptar como sociedad. Es distinto tener una inundación cada 100 años que cada 50 años”. 

Añade que en esto “estamos super atrasados” ya que no tenemos muchas herramientas normativas para fijar ese nivel de tolerancia respecto de las inundaciones tanto costeras como fluviales (aluviones).

Un caso de análisis

Mientras se refina la política de ordenamiento territorial, los científicos siguen haciendo avances. La investigadora de Cigiden y experta asociada del Instituto para la Resiliencia ante Desastres (Itrend), Paula Aguirre, comenta que junto con un grupo de investigadores realizó un estudio integral del probable impacto de un terremoto magnitud 9 en Iquique, de manera de estimar dónde están las zonas más susceptibles para las viviendas.

“Vimos que el daño correlaciona con materialidad de viviendas (más frágiles) y tipos de suelo (los de menor calidad amplifican las ondas sísmicas). Si se juntan ambos factores, se determinan zonas críticas en posible daños”, comenta.

Los resultados se difundieron activamente en el gobierno regional y la comunidad, con el fin que se consideren para las decisiones sobre el territorio. “Se logró generar bastante conciencia de cuáles son las vulnerabilidades de la ciudad y las medidas que se podrían tomar para estar mejor preparados para enfrentar riesgos“, afirma.