Ana M. Morales: “Están saliendo de nuevo personas de las cárceles sin la adecuada supervisión”

Experta revela fallas del “fracaso del sistema penitenciario”. El tema será clave en acusación constitucional contra Silvana Donoso.

La acusación constitucional en contra de la ministra de la Corte de Apelaciones de Valparaíso Silvana Donoso abrirá el debate no solo del criterio de los jueces al otorgar libertades condicionales. También pondrá el foco en el Decreto Ley 321 que regía hasta 2016, cuando salió de la cárcel Hugo Bustamante, imputado por el crimen de Ámbar Cornejo-, las condiciones de los penales chilenos y el papel de Gendarmería.

Varias leyes estarán sobre la mesa. También están los informes tanto el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) como de la fiscal de la Corte Suprema Lya Cabello, que han coincidido en que los penales chilenos tienen condiciones de hacinamiento y se caracterizan por la violencia extrema entre internos que dificultan la rehabilitación. Es un panorama expuesto además con motivo de la Ley de Indultos por la pandemia de Covid-19.

Pero habrá otro punto, en el que Bustamante será el ejemplo: salió libre pese a su reincidencia, pues en 2005 había cometido un doble homicidio.

¿Falló el criterio de los jueces? ¿Falló el sistema completo? ¿Es suficiente la modificación en 2019 del Decreto Ley 321 sobre libertades condicionales? ¿Quiénes y cómo se hacen cargo de hacer un seguimiento a los condenados que salen de las cárceles? ¿Debe haber cambios tras el caso de Bustamante?

Todas esas son preguntas que, antes de ver el fondo de la acusación contra la jueza Donoso, deberán plantearse los diputados. Y serán respuestas que buscarán obtener a través de informes, estudios internacionales y entrevistas a especialistas en criminología y derecho penitenciario, en caso de que haya interés en una solución.

Ana María Morales, directora del Área de justicia y Reinserción de Paz Ciudadana, es una de esas expertas. Lleva 15 años dedicada a la investigación, con especial foco en las cárceles, derecho penitenciario, política criminal, criminología y funcionamiento de los penales. 

La abogada es magíster en política criminal por la London School of Economics and Political Science y doctora en criminología por la Universidad de Leicester, Inglaterra. Con su equipo hicieron hizo el primer informe del INDH sobre condiciones carcelarias en 2013.

–¿Qué falló para que saliera de la cárcel de Hugo Bustamante en 2016? 

“El caso de Hugo Bustamante es muy sensible y delicado por el delito en que se vio involucrado y por sus delitos pretéritos. Por eso es que, en general, la libertad condicional suele tener ciertos requisitos adicionales -tanto antes de la reforma como ahora- en torno a ciertos delitos graves, como aumentar los períodos cuando alguien puede postular. Pero también una de las cuestiones importantes de la libertad condicional es que supone que la persona haya tenido algún tipo de proceso de reinserción social”.

–Como lo dice el Decreto Ley 321.

“Sí. Pero el problema del Decreto Ley 321, que nos regía antes de la modificación, es que era de 1925. Tuvo algunos cambios, pero tenía criterios decimonónicos para decidir si se otorgaba o no la libertad condicional. Hablaba de haber cumplido la mitad de la condena y una conducta intachable, que hoy se mantienen. Pero también de haber aprendido un oficio o haber asistido a la escuela”.

Las falencias del sistema

-¿Esos hechos son necesariamente indicadores de la intención de reinserción social?

“Los sistemas penitenciarios modernos consideran otro tipo de indicadores, porque puedes asistir a la escuela pero seguir teniendo un patrón de comportamiento antisocial. Las tendencias modernas apuntan a mirar de manera más global al sujeto, ver su riesgo de reincidencia y también el riesgo de que cometa los mismos delitos. En ese contexto, se sugiere que haya habido un proceso de intervención y ese es el gran problema sistémico. No es solo el caso puntual de Bustamante, sino que el acceso a oferta programática de reinserción, que es clave para un tránsito seguro al exterior. Es muy precario, en especial en el sistema cerrado de Gendarmería, pero no en el medio abierto, que ha mejorado bastante”.

-¿Qué falencias tiene el sistema cerrado?

“Hay alguna oferta en las cárceles concesionadas y otra en los centros de administración directa. Pero, en general, se sigue apuntando a los mismos perfiles que tienen buena conducta, y los que pueden tener más riesgo para la seguridad pública no son intervenidos”.

–¿En que cambió el criterio cuando se reformó el Decreto 321?

“A partir de 2019 supone que cuente con un informe de Gendarmería que se pronuncie sobre el riesgo de reincidencia. Pero hay un problema sistémico de contar con una oferta adecuada al interior de las cárceles y de acompañamiento al exterior. Hugo Bustamante no estaba en libertad completa, sino que en libertad condicional y, lamentablemente, antes de la reforma la única obligación que tenía era ir a firmar una vez al mes a los Centros de Reintegración Social de Gendarmería (CAIS). 

-Pero con la reforma hoy debe haber un delegado de libertad condicional.

“Sí. Un delegado que acompañará a una persona hacia el exterior, que evaluará el riesgo de reincidencia, ofrecer alguna oferta y que va a estar informando a la Comisión de Libertad Condicional si está bien en su proceso, y si no, se le revoca. Eso es lo que establece la ley, pero hay un reglamento pendiente en su dictación que es el que regula los nuevos informes y la figura del delegado de libertad condicional. Entonces, también hay una falla que se buscó mejorar, pero que no se ha implementado. La evidencia internacional es muy contundente al señalar que siempre es mejor un proceso acompañado que uno abrupto de salida de la cárcel sin ningún acompañamiento. Debe ser gradual”.

-¿Hay un período ideal para eso?

“Ojalá seis meses antes de salir en libertad y un año después de cumplir la condena. Porque el año siguiente es el que presenta mayor riesgo de cometer nuevos delitos. La mayoría de las personas que están en la cárcel, tarde o temprano, van a salir. Y si no te hiciste cargo en la cárcel de los factores de riesgo, debes hacerlo en el exterior. Esa es una deuda que tiene nuestro sistema penitenciario de manera muy endémica, que se viene a solucionar con este cambio al Decreto Ley 321, pero que le falta una parte”.

El criterio de los jueces

–La acusación constitucional en contra de la ministra Donoso, que presidió al comisión integrada por otros cuatro jueces, se basa en una decisión de 2016 y con el Decreto 321 sin reformar. ¿Qué implicancias tiene eso?

“Era un marco que fue cambiado en 2019. Porque se sabía que era de 1925, que no recogía las tendencias criminológicas ni los problemas endémicos del sistema penitenciario. Porque puede poner (en el informe) que aprende un oficio y asiste a la escuela, pero si en la mayoría de las cárceles no hay un oficio ni una escuela, es un problema. Y eso continúa hasta hoy”.

-¿Puede ser tomado en el debate solo el caso puntual de Bustamante? Ese año más de 700 personas salieron en libertad condicional. ¿Puede haber más casos como el de Hugo Bustamante?

“Absolutamente. Aquí hay un fracaso del sistema penitenciario. En esto quiero ser transparente y realista. El sistema penitenciario ha tenido mejoras, en especial en el medio libre, en las penas sustitutivas como la libertad vigilada o el monitoreo telemático. Es una reforma y un proceso en maduración y lograda bastante bien. Pero esos avances no han tenido la misma incidencia en el sistema de cárceles y no se han hecho cargo del problema más endémico respecto de cuál es la oferta que se entrega a las personas que cumplen condena en cárceles. No hay un plan para contratar más profesionales que guíen los procesos de intervención. Además de tener una oferta, porque no solo es trabajo, porque si hay un problema de drogas o uno de índole sicológico-siquiátrico, esas son otras dimensiones”.

-Los diputados impugnan a Silvana Donoso por su decisión de 2016 sobre Bustamante. ¿Se puede cuestionar el criterio de los jueces?

“Lo importante es que el criterio se plasme en un criterio legal. La función de los jueces no es lo que ellos opinan ni una percepción. Lamentablemente, ese criterio legal era de 1925. No era adecuado y fue por eso que se hicieron las reformas. Pero tiene esta ventana de tiempo en la que se otorgaron estas libertades condicionales bajo el criterio antiguo, dentro del marco legal establecido en la ley y que permitió que no se tomaran las mejores decisiones. Pero no las mejores decisiones por desidia o por ignorancia, sino porque precisamente hay un problema endémico del sistema: tenía malos informes y muchos han dicho que eran un copy-paste“.

–¿Y hoy cómo son esos informes de Gendarmería?

“Con la reforma de 2019 hoy se plantea un informe que más bien busca medir el riesgo de reincidencia y que pretende recoger criterios criminológicos, pero con una luz más clara. Con los informes antiguos esa luz no era clara. Había un problema endémico y el Decreto Ley 321 pedía unos indicadores de reinserción social superantiguos y que no se condecían con la realidad de las cárceles. Entonces, no es extraño que hayan tomado la decisión en base a lo que existía. No contaban con una oferta programática de reinserción social. Y eso no existe en las cárceles”.

–Pese si un juez o jueza veía que una persona como Bustamante tenía buen comportamiento, había cometido un doble homicidio en 2005 y Gendarmería no recomendaba su libertad condicional… ¿Es posible que la jueza no haya leído en la carpeta esos antecedentes? De hecho, dejaron libres a más de 700 personas.

“Ahí hay algunos argumentos que plantean que había una gran cantidad de casos que ser analizados y que se les dio poco tiempo. Pero vuelvo al criterio legal: aunque la comisión haya establecido criterios diferenciadores para ciertos delitos, habría sido una actuación discrecional de ellos. La ley era tan amplia que facultaba ya sea para que le pudieran entregar la libertad a todos, porque se entendía que era un derecho. Así lo entendía entonces la Corte Suprema. Y hubo casos emblemáticos en que la Corte planteó que se estaba frente a un derecho subjetivo y no un beneficio. Pero también hay que tener en vista que las cárceles no son un espacio de reinserción, sino que también son espacios de violencia sistémica entre los internos. Las posibilidades de ser objeto de homicidios en una cárcel son mucho más altas que las que tiene un ciudadano normal”.

-¿Y eso es parte del criterio de los jueces para tomar estas decisiones?

“No quiero interpretar el criterio de las comisiones de libertad condicional en general, pero también tienen una carga sobre ellos de entender que el sistema penitenciario tiene déficits estructurales que no solo dicen relación con la no posibilidad de rehabilitarse, sino también con la posibilidad de sufrir violencia carcelaria de manera constante. Eso es algo que también es un criterio sobre la mesa”.

–En 2012 se dictó la reforma que quitó la facultad a los seremis de justicia de otorgar las libertades condicionales para entregarla a los jueces. ¿Cambiaron las cifras?

“Antes de esa reforma, era entre un 1% y un 2% de los internos los que salían en libertad condicional. Y con la reforma, que quitó la facultad a los seremis porque eran una figura muy politizada que nada podía opinar sobre reinserción, pasó a aproximadamente a un 5% o un 6%. Esa reforma la mayoría de los expertos la aprobamos, pero planteamos que se requerían cambios más estructurales a la libertad condicional. Es decir, había que hacerse cargo también en cómo supervisamos a la gente que está saliendo día a día de las cárceles y contar con un sistema de supervisión con un delegado. Eso dio frutos en 2019, pero no se ha implementado. Y están saliendo de nuevo personas de las cárceles sin la adecuada supervisión”.

Derecho penitenciario y Gendarmería

-¿Como es el derecho penitenciario en Chile? 

“El derecho como tal existe, pero las normas que forman parte también tienen un problema endémico en nuestra legislación. Todo nuestro derecho penitenciario se sustenta básicamente en algunas normas que están contenidas en el Código Procesal Penal respecto de los imputados, que hablan, entre otras cuestiones, de la presunción de inocencia. Pero la mayoría respecto del régimen penitenciario son normas administrativas. No son leyes. Lo que hemos argumentado varios expertos es hay un problema con el principio de legalidad”.

-¿Por qué?

“Porque la ley tiene que establecer derechos y deberes, que es un principio constitucional básico. Pero acá no tenemos una ley, sino que un reglamento administrativo que solo implica a Gendarmería y no al Poder Judicial. Entonces, a diferencia de otros países, donde existen leyes de ejecución de penas, y están establecidos los derechos y obligaciones de los penados, todo nuestro sistema penitenciario se fundamenta en una norma de naturaleza administrativa. Y el gran problema es que proviene del Ministerio de Justicia, del Ejecutivo. El último fue en 1991, por lo tanto, no fue fruto de una discusión en el Congreso ni del aporte de expertos. Hay una deuda muy importante de una ley”.

-¿Una ley que acompañe a los tribunales de ejecución de penas?

“Sí. Pero no es que el problema se solucione con la figura de los jueces de ejecución de penas, aunque sí mejoraría. Lo hoy pasa es que está solo en el ámbito administrativo y Gendarmería es plenipotenciario de lo que ocurre en las cárceles. Eso es problemático, porque son espacios de violencia y hay problemas de habitabilidad. Y lo que ocurre hoy es que Gendarmería, con todo el cariño que le tengo, es juez y parte: a cargo del régimen disciplinario y de reinserción social. Entonces, a los jueces les llega a conocimiento la situación de los privados de libertad a través de los recursos de amparo o por las libertades condicionales”.

–Con esos tribunales podrían los jueces hacer seguimiento después de las condenas.

“Eso no existe ahora. Y ahí hay un debate interesante: el cómo fallan las comisiones de libertad condicional, porque no tienen una función jurisdiccional. Porque tienen naturaleza administrativa delegada. Entonces, asumen esta labor, que viene del Decreto Ley 321, y deben hacerse cargo de estas situaciones, con los pocos instrumentos legales que existen. Lo ideal sería que fuera un tribunal de ejecución de penas, al que se pueda recurrir de las resoluciones si no estás de acuerdo”.