¿Semipresidencialismo en Chile? La fórmula que abre un debate institucional

La propuesta considera contar con un Presidente de la República y un Primer Ministro empoderado. En PAUTA abordamos su diseño.

Elegir a los miembros del gabinete, otorgar indultos e incluso decretar estados de excepción constitucional son -según la Constitución vigente- algunas de las atribuciones exclusivas que contempla en Chile el cargo de Presidente de la República.

Tras el triunfo del Apruebo el pasado 25 de octubre, y con miras a la redacción de una nueva constitución, estas facultades extraordinarias se han vuelto a posicionar bajo el foco de atención de expertos en el área: mientras algunos las consideran adecuadas, otros piensan que son excesivas y que el poder debería descentralizarse.

No son cuestionamientos nuevos. Tienen al menos tres décadas.

Para autores célebres, como el español Juan Linz, no había duda alguna de los peligros del presidencialismo: genera problemas de legitimidad entre dos poderes del Estado (Ejecutivo y Legislativo), todo se lo lleva “el ganador”, hay una rigidez innecesaria por tener que cumplir períodos completos incluso si no hay gobernabilidad, y abre una llave a los líderes que puedan erodar la propia democracia que los eligió. En resumen, para Linz el parlamentarismo daba más garantías que el presidencialismo para la buena salud de un régimen democrático.

Esas mismas críticas, ahora reabiertas en el debate constitucional, tienen otro lustre. La politóloga y directora de la carrera de Ciencia Política de la Universidad de Chile, Claudia Heiss, cree que “ha ganado fuerza la idea de, al menos, moderar el hiperpresidencialismo que tenemos en Chile. Existe una percepción bastante generalizada de que el poder está demasiado concentrado y que es necesario desconcentrarlo e incorporar a más actores en la toma de decisiones”, indica a PAUTA.

Son las percepciones generalizadas entronizadas en la tradición las que llevan al académico Sebastián Soto, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, a defender lo contrario a Heiss: “Me parece que Chile no aguantaría un sistema de distribución del poder en el que el Presidente no tenga atribuciones para decidir, que son aquellas que la ciudadanía tradicionalmente le ha demandado”, plantea Soto en una columna de opinión.

En un artículo académico de respuesta a Linz, originalmente de 1997, los politólogos norteamericanos Scott Mainwaring y Matthew Shugart revisaron casos como el chileno y otros. Concluyeron que “el presidencialismo también parece ser viable con partidos que son por lo menos algo disciplinados, y resulta especialmente problemático con sistemas multipartidistas muy fragmentados y con elecciones parlamentarias que ocurren con más frecuencia que las elecciones presidenciales”.

Ahora bien, si lo que está en cuestión es el presidencialismo, ¿cuáles son las opciones?

Las bases del Ejecutivo

Imagine una línea con tres puntos dibujados en ella. En un extremo se encuentra el presidencialismo y en el otro el parlamentarismo. Ambos corresponden a distintos regímenes políticos y representan las bases sobre las cuales se puede conformar el Poder Ejecutivo de un país.

Actualmente en Chile existe un sistema presidencialista, el cual -según expuso la abogada e investigadora del Instituto de Estudios de la Sociedad Mariana Canales en el seminario “Presidente vs. Congreso: ¿Cómo gobernar en Chile?“- ofrece ventajas porque fortalece la representación, pero no necesariamente como se está aplicando hoy en día en el país.

Por otro lado, alguien que por años ha abogado por el parlamentarismo, desde 1989 para ser precisos, es el abogado y exsenador DC Ignacio Walker. El doctor en ciencias políticas defiende su idoneidad: “Los parlamentarios no andan arrancando del Ejecutivo o del Gobierno, sino que su suerte está vinculada a la suerte del gobierno”, señala a PAUTA.

Esto significa que existe una persona a cargo de llevar la jefatura del Estado, y otra la jefatura del gobierno. En los sistemas presidencialistas, ambas jefaturas la tiene el Presidente de la República.

Entre los fervientes defensores del parlamentarismo como mejor sistema de gobierno estaba precisamente Juan Linz. Sostenía que, en términos generales, permitiría una dualidad deseable para sostener en el largo plazo una democracia. Eso sí, no se trata de implantar un régimen de ese tipo pensando que será una vacuna contra crisis: “Aunque es cierto que el parlamentarismo proporciona un contexto institucional más flexible y adaptable para el establecimiento y la consolidación de la democracia, no se sigue de ello que cualquier tipo de régimen parlamentarista hará lo mismo. En realidad, para completar el análisis se requeriría reflexionar sobre el mejor tipo de Constitución parlamentarista y sus figuras institucionales específicas. Entre estas figuraría un cargo de primer ministro que combine el poder con la responsabilidad, que a su vez precisará de partidos políticos fuertes y bien disciplinados“, planteaba como un requisito.

En los sistemas puramente parlamentarios, quien adopte la jefatura de Estado dependerá de si se trata de una monarquía o una república. De haber monarquía -como en Inglaterra o España-, es el rey o reina quien toma la jefatura del Estado, mientras que el primer ministro, designado por el parlamento, ejercerá la jefatura del gobierno. En caso de una república -como Italia-, la jefatura de gobierno seguirá estando en manos del primer ministro, pero el rol de jefe de Estado será asumido por un presidente. En algunos modelos, la función presidencial tiende a ser más ceremonial; en otros, puede también disponer de atributos decisivos.

Pero hay un tercer punto, ubicado en el centro de la línea, y que correspondería a un híbrido entre ambos. “Un sistema semipresidencial consiste en un Ejecutivo de dos cabezas”, explica Julieta Suárez Cao, profesora del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica.

Tipos de semipresidencialismo

Los sistemas semipresidencialistas también separan las funciones entre un presidente y un primer ministro, pero este presidente -a diferencia de los sistemas parlamentarios- es una figura electa popularmente y tiene más poder. No es solo una figura ceremonial.

Uno de los mayores estudiosos de esta opción fue el académico Robert Elgie, quien definió el concepto en forma concisa: “El semipresidencialismo está donde una constitución incluye un presidente popularmente elegido por un tiempo fijo y un primer ministro y gabinete que son responsables colectivos ante la legislatura”.

No todos los semipresidencialismos son iguales. Tienen una diferencia fundamental, dependiendo de la designación del primer ministro. Se divide en dos tipos: el sistema premier-presidencial y el presidencial-parlamentario, propusieron los politólogos estadounidenses Matthew Shugart y John Carey en 1992.

En el caso del premier-presidencial, es el presidente quien designa al primer ministro y al gabinete, pero la destitución de esos puestos está en manos del parlamento. En el sistema presidencial-parlamentario, en cambio, el gabinete puede ser disuelto tanto por el parlamento como por el presidente; es decir, esta segunda opción le otorga mayores facultades al presidente.  

En ambos casos el primer ministro es nombrado por el presidente -debiendo contar con mayoría parlamentaria- y es el primer ministro quien luego conformará su gabinete.

En 2016, el entonces senador y hoy canciller Andrés Allamand propuso instaurar un sistema semipresidencial en Chile. En su modelo, el Presidente tendría el poder de nombramiento y remoción del Primer Ministro, cuya figura deberá contar con el respaldo del Congreso Pleno. Es decir, planteó la línea presidencial-parlamentaria. Su proyecto de ley de reforma constitucional tuvo un respaldo público al respecto: lo apoyaron Hernán Larraín (UDI), Andrés Zaldívar (DC), Carlos Montes (PS) y Felipe Harboe (PPD). Curiosamente, eso sí, la iniciativa nunca pasó del primer trámite constitucional: nunca fue debatida en la Comisión de Constitución del Senado.

Más recientemente, los partidos de Convergencia Progresista (PS, PPD y PR) presentaron el texto “Bases y Fundamentos de una Propuesta Constitucional Progresista” sobre cambios a la Constitución. En el capítulo sobre régimen político, postulan el semipresidencialismo, también con un sesgo favorable al presidente en tanto Jefe de Estado. Entre sus atribuciones, dice esta propuesta, estará “la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas, la representación del Estado en sus relaciones internacionales y la injerencia en el nombramiento y/o nominación de altos cargos de la administración del Estado y del sistema judicial cuando corresponda”.

Perú versus Francia

Existe una cincuentena de regímenes semipresidenciales en el mundo. Uno de los más conocidos es Francia, inaugurado con la reforma constitucional de 1962 durante la Quinta República. Su diseño corresponde al tipo premier-presidencial. Otro ejemplo, muy cercano en la geografía, es Perú, cuyo sistema semipresidencial data de 1993; en ese caso, es un tipo presidencial-parlamentario.

“El caso peruano, que quizás sea físicamente el sistema semipresidencial más cercano, tiene un problema relacionado con una debilidad absoluta de los partidos políticos, una corrupción que es medio endémica y el unicameralismo que no establece ningún contrapeso”, explica Javier Sajuria, profesor asociado en la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Queen Mary University of London.

“Yo creo que Perú es un mal ejemplo; a mí me gusta más el sistema francés en ese sentido”, agrega Sajuria.

Según explica Julieta Suárez, en Francia el presidente está más a cargo de la política exterior y el primer ministro de la política doméstica. “En Francia la política exterior es muy importante por la Unión Europea; o sea, no es que pierda todo su poder, pero tampoco tiene el poder que tiene la presidencia chilena”, completa.

Pero extrapolar esto al caso chileno no es tan sencillo. “En Chile no tenemos ninguna tradición de Ejecutivo dual, de tener un jefe de gobierno y un jefe de Estado”, agrega Claudia Heiss. “Eso sí, hay algunas propuestas circulando para darle más fuerza a una figura de primer ministro, que asuma más bien la responsabilidad política, separándola de la jefatura del Estado”, señala.

De todos modos, y aunque es importante “mirar hacia el lado para ver qué sistemas funcionan”, según señala Canales, “en estas materias las experiencias comparadas o los datos son insuficientes, porque las instituciones no pueden ser abstraídas del lugar en el que operan. Es muy importante entender la comunidad para pensar el sistema de gobierno”, comenta la investigadora.

Diferencias en la práctica

¿Qué pasa si el presidente electo popularmente pertenece a cierto sector político y su contraparte seleccionada por el parlamento pertenece a la opuesta? En ese caso estarían hablando de un Ejecutivo dividido donde ambos pesos -presidente y primer ministro- deberán cohabitar. Sería el clásico ejemplo de Francia, y cuando de verdad se nota su carácter semipresidencial.

Sebastián Soto explica que podrían surgir complicaciones con ese modelo. “El semipresidencialismo crea en el Ejecutivo dos figuras con vocación política, el jefe de Estado y el jefe de gobierno, lo que probablemente generará un conflicto al interior del gobierno que conducirá a la parálisis. En otras palabras, implica trasladar el obstruccionismo desde las relaciones congreso-presidente, como es hoy, a la gestión administrativa de un gobierno”, señala.

“Me temo que esa fórmula afectaría gravemente la capacidad del Estado de responder con eficiencia a demandas de la ciudadanía. Lo que debe hacerse a mi juicio, es generar mecanismos de cooperación entre presidente y congreso pero no debilitar la autoridad presidencial”, agrega Soto.

Por el contrario, habrá gobiernos donde tanto presidente como primer ministro se ciñan a una misma línea política. Allí se habla de un ejecutivo unificado, lo que en el caso francés más termina pareciéndose a un régimen presidencial. Pero también puede desembocar en ciertas diferencias en la práctica dependiendo de cuál de los dos jefes tiene un mayor liderazgo dentro del sector. 

“Si el presidente es el líder natural de la coalición de gobierno, el sistema va a funcionar un poco más parecido a un presidencialismo, porque el primer ministro va a hacer lo que le diga el presidente. Si, al revés, la figura más relevante dentro de la coalición es el primer ministro, el sistema va a funcionar de modo más similar a un sistema parlamentario”, explica Suárez.

Y entonces, ¿cuál es superior?

Scott Mainwaring y Matthew Shugart señalan que en un contexto de multipartidismo “el semipresidencialismo es preferible al presidencialismo puro, porque evita los riesgos de un gabinete responsable exclusivamente ante un presidente que solo tiene un pequeño bloque de simpatizantes confiables en la asamblea”. Asimismo, agregan, “el semipresidencialismo también posee ventajas sobre el parlamentarismo puro en contextos multipartidistas, en cuanto los votantes tienen un agente, el presidente, quien designa qué partido o partidos intentarán formar un gobierno y este agente puede seguir siendo responsable ante el electorado por las decisiones tomadas”.

En una recordada mesa redonda realizada el 7 de septiembre de 1990 en el Centro de Estudios Públicos (CEP), hubo dos eminencias internacionales reconocidas por su aporte al estudio de las democracias: Arend Lijphart, defensor del parlamentarismo, y Giovanni Sartori, cuyas preocupaciones lo llevaron a preferir modelos como el de la Quinta República Francesa, que es semipresidencialista.

“Pienso que el parlamentarismo es más conducente a la moderación”, comentaba Lipjphart: “La explicación más sencilla es tomar el caso de Chile y decir que Chile es una sociedad dividida que no puede ser fácilmente presionada en forma artificial hacia un esquema bipartidista. Lo normal y saludable para Chile sería tener un sistema multipartidista”.

En el punto medio entre el parlamentarismo y el presidencialismo, pareció haber entre Lijphart y Sartori un cierto acuerdo. Algo. Para el politólogo neerlandés-norteamericano, las ventajas del semipresidencialismo estaban en que permitiría resolver los desacuerdos graves entre presidente y parlamento, y en cualquier caso porque funcionaría como transición a lo que él prefería: el parlamentarismo. Por lo mismo, desestimaba el ejemplo francés.

Para Sartori, en cambio, la Quinta República Francesa era un buen modelo de eficacia incluso ante mayorías divididas. Una “reforma posible es pasar de un presidencialismo a un semipresidencialismo (del tipo francés) […]. El modelo francés representa un riesgo menor para Chile, porque, como señalara, el clima ha cambiado. Ya casi no tenemos partidos antisistema; el marxismo murió, y los vientos de la historia se han revertido. De acuerdo a estas premisas, creo que el modelo francés tiene méritos”, apuntaba el politólogo italiano.

Esas premisas, podrá plantearse hoy, quizás han cambiado. Sartori, no obstante, ya había sentado las bases previas a ese debate: son el número relevante de partidos, la polarización ideológica y la disciplina partidista factores incluso más poderosos para asegurar que cualquier sistema funcione.

Ya lo decía Juan Linz en 1990: “En último término, todos los regímenes, incluso los más sabiamente diseñados, dependerán del apoyo de la sociedad en su conjunto –sus principales fuerzas, grupos e instituciones– para su preservación. Por eso, ellas descansan en un consenso público que solo reconoce como autoridad legítima al poder que es adquirido a través de medios legales y democráticos. También dependen de la capacidad de sus líderes para gobernar, para inspirar confianza, para respetar los límites de su poder, y para lograr un adecuado nivel de consenso”.

Nota: en el artículo original se decía equivocadamente que Claudia Heiss es la directora del Inapu. Su cargo correcto es directora de la carrera de Ciencia Política de la Universidad de Chile.