La paridad que polemiza en el Servel
La norma sobre inscripciones de listas tiene dos reglas sobre el principio de paridad de género para las candidaturas de constituyentes. La interpretación del Servel encendió alertas.
En medio del torrente de aceptaciones, rechazos, sorpresas y confirmaciones que surgieron el sábado 23 de enero cuando el Servicio Electoral (Servel) publicó cuáles candidaturas podrán competir en las elecciones del 11 de abril, hubo una materia que rápidamente se elevó a nivel de controversia: listas de postulantes a la Convención Constitucional (CC) que fueron aceptadas pese a que no cumplían con la regla de alternancia mujer-hombre.
Una de las primeras en levantar el punto, vía Twitter, fue la politóloga Javiera Arce, quien junto con sus colegas Julieta Suárez-Cao y Carolina Garrido (candidata a constituyente por el Distrito 8) denunciaron que ese incumplimiento arrojaba dudas sobre los procedimientos del Servel.
Con @jujuchi y @carolagarrido estamos viendo las listas que calificaron para competir en la convención y hay varias que no cumplen con la paridad pero fueron declaradas. No entiendo el criterio de @ServelChilela ley es clara, el enforcement, no puede competir sin paridad pic.twitter.com/iGZ4FD43h8
— Javiera (@javiarce) January 23, 2021
El ejemplo más citado corresponde al de la Lista Independientes con Chile en el Distrito 11. Liderado por Mariana Aylwin, el pacto tiene siete candidatos: tres mujeres y cuatro hombres. El problema, indican los críticos, es que la lista termina con dos hombres en vez de una alternancia entre ambos sexos.
A ese esquema de tener en una lista una mujer, un hombre, una mujer, un hombre y así sucesivamente se le conoce como sistema “cebra”, en referencia a sus rayas alternadas.
La polémica surge de cómo cada una de las partes interpreta la disposición trigésima transitoria de la Constitución Política de la República, que fue la que permitió la paridad en la CC. El asunto ya ha escalado y tiene al presidente del Servel, Patricio Santamaría, como uno de los blancos de los cuestionamientos después de oficializar la visión de organismo al respecto.
Los dos incisos de la discordia
La disposición contiene dos reglas, cada una en un inciso distinto.
La primera determina que todas las listas deberán estampar en primer lugar la candidatura femenina y, luego, establecer el sistema “cebra”. Dice así:
“En el caso de las declaraciones de candidaturas para la elección de convencionales constituyentes, la lista de un partido político, pactos electorales de partidos políticos o listas celebradas entre candidaturas independientes, deberán señalar el orden de precedencia que tendrán los candidatos en la cédula para cada distrito electoral, comenzando por una mujer y alternándose, sucesivamente, estas con hombres“.
Eso significa que en una lista de, por ejemplo, siete nombres, se debería seguir este esquema: mujer-hombre-mujer-hombre-mujer-hombre-mujer.
Las críticas contra listas como la que encabeza Mariana Aylwin -y decenas más, algunas de las cuales aparecen sin “cebra” por rechazos de candidaturas específicas– apuntan a que se viola esta regla; por lo tanto, en esa lectura, el Servel debió rechazarlas.
Pero no lo hizo.
¿Por qué las aceptó? Aquí opera la segunda regla, según el Servel: en pactos con un número impar de candidatos, la ley nunca habla de que tendrá que haber más mujeres que hombres en la lista. Esto dice el texto de ese segundo inciso:
“En cada distrito electoral, las listas integradas por un número par de candidaturas deberán tener el mismo número de mujeres y de hombres. Si el total de postulantes fuere impar, un sexo no podrá superar al otro en más de uno […]”.
La interpretación que cuestiona
El principal argumento de los críticos a la decisión del Servel es que hizo prevalecer la segunda regla por sobre la primera. Por el contrario, argumentan, ambas deben entenderse en conjunto y, según eso, cuando se habla de que un sexo no podrá superar al otro en una lista impar implica que siempre habrá una mujer más que un hombre.
La abogada constitucionalista Verónica Undurraga, académica de la Universidad Adolfo Ibáñez, sostiene que las dos reglas pueden tener una aplicación conjunta plena. “Para que sean ambas normas aplicables hay que entender que en las listas impares solo las mujeres pueden tener una persona más de su sexo. Está claro que cuando se dictó el artículo 30 no se concibió la posibilidad de que una lista tuviera dos personas del mismo sexo en puestos consecutivos dentro de la lista”, comenta.
Señala que tiene todo sentido la reacción del movimiento feminista, al que adhiere, porque en distintos lugares donde se han incorporado mecanismos de paridad suelen después crearse interpretaciones que restan efectividad a las legislaciones. Por ello le parece “complicado” que el Servel acepte listas sin el sistema “cebra”.
“Comprendo que el Servel dio esta interpretación para evitar que se cayeran listas completas por no cumplir con el requisito de la paridad. Eso es entendible, pero es importante al menos dejar constancia de que esa interpretación tiene costos y son costos que afectan principalmente a las mujeres. En el próximo diseño de una norma de paridad (que espero se aprueben muchas en la Convención Constitucional), debe quedar claro que en las listas impares, encabezadas por mujeres, las candidaturas de mujeres pueden exceder en una persona el número de las candidaturas de hombres de la lista”, dice Undurraga. (La abogada busca integrar la CC; su candidatura por el Distrito 8 fue rechazada por el Servel, pero apelará).
El académico de la Universidad de Chile y presidente del movimiento Fuerza Común, Fernando Atria, entró al debate por Twitter y opinó que ambas reglas son válidas y ejecutables. No obstante, pueden hacerse efectivas en conjunto y he allí su conclusión: “No hay antinomia entre las dos reglas: es verdad, sería compatible con la segunda que en una lista impar hubiera un hombre más, pero por aplicación de la primera no podrá nunca ser un hombre más […] Las dos conjuntamente pueden aplicarse sin crear contradicciones o incoherencias. En esas condiciones, limitar la aplicación de la primera como lo hizo el Servel no parece ser la interpretación más correcta”, dijo el candidato a constituyente por el Distrito 10.
La interpretación que valida
El Servel, sin embargo, aborda otros argumentos para sustentar su decisión.
El presidente del organismo, Patricio Santamaría, respondió vía Twitter a Javiera Arce con el énfasis en el segundo inciso, donde dice que “un sexo no podrá superar al otro en más de uno”. De ese modo, sostuvo, “puede ser un hombre más o una mujer más”.
Cuando se trata de listas impares se señala que: “un sexo no podrá superar al otro en más de uno.” Vale decir puede ser un hombre más o una mujer más. Si se da el primer caso, terminará con un hombre, en cambio si se da el segundo, terminará con una mujer, saludos
— Patricio Santamaría (@p_santamariam) January 23, 2021
Consultado por PAUTA, Santamaría agrega que “si el legislador hubiese querido que el último postulante de una lista impar fuera exclusivamente mujer, por el hecho de que ellas siempre deben encabezar las listas, no habría sido necesario dictar el inciso segundo o habría dejado en claro que debía ser una mujer más que los hombres”.
“Debe haber una interpretación armónica entre los dos incisos”, interviene la abogada constitucionalista Soledad Bertelsen, académica de la Universidad de Los Andes. “Para que sea compatible la norma del inciso segundo, que no habla de que en caso impar tiene que haber una mujer más, sino que un sexo no puede superar al otro en más de un candidato, sí da la impresión de que la ‘cebra’ pueda terminar en hombre-hombre. Si no, nunca sería aplicable la posibilidad de que haya un candidato adicional hombre que mujer”, añade.
A su juicio, lo más importante para efectos de la paridad es que ningún sexo exceda al otro en más de uno, y que las listas partan con mujer. Pero insiste en que si bien la “cebra” corresponde, podría exceptuarse en la última parte pues de otro modo el inciso segundo, en lo referido a los impares, se quedaría sin aplicación: “Solo se podría aplicar a favor de las mujeres y no de los hombres, y el texto no lo dice así”. De esa manera, cree que la interpretación del Servel puede ser correcta.
El propio Santamaría refuerza la idea de que el segundo inciso habla de un sexo en genérico, no de uno particular (en este caso, una mujer), el que no podrá superar al otro. Y si hay una norma, ha recordado, debe interpretarse para que genere algún efecto. Así lo resume a este medio: “Para que produzca efecto esa norma debemos entender que puede ser o una mujer o un hombre. Si no se interpreta así, esa disposición legal no tendría ningún sentido”.
Entonces, ¿para qué se dictó el segundo inciso?
Distintos abogados y abogadas consultados por este medio, varios de los cuales piden reserva de su nombre, vuelven una y otra vez a cuestionar la manera en que quedó redactada la norma, precisamente porque abrió esta controversia.
Una de las interpretaciones que al menos un par de consultados defiende es que el segundo inciso debe leerse a la luz del principio jurídico de especialidad; esto es, que una regla especial tiene preeminencia en su aplicación a la norma general. En esa lectura, la norma general estaría dada por la regla de la “cebra”, pero luego ella queda constreñida por un aspecto específico como ocurriría en las listas impares.
“Suena a una interpretación ex post muy rebuscada”, retruca Verónica Undurraga. “Si hubiera habido la intención de hacer una excepción o regular una situación especial en el segundo inciso, la redacción habría sido distinta […] El segundo inciso tiene a mi juicio el objetivo de explicar que, en listas impares, la paridad de entrada se considera cumplida aunque no sea una igualdad exacta”, plantea.
Aspectos de la historia de la ley
En controversias como esta, los especialistas suelen volcarse a una lectura larga de la historia de la ley. En este caso, la historia fue intensa pero al menos breve: duró solo unos meses desde el primer informe de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados, en diciembre de 2019, hasta la aprobación completa de la reforma constitucional respectiva, de artículo único, en marzo de 2020. Fue publicada en el Diario Oficial el 24 de marzo del año pasado.
En la historia de esta reforma hay algunos elementos que indican el recorrido de los incisos en observación. Tempranamente el sistema “cebra” quedó introducido en la Comisión de Constitución, a partir de una indicación transversal de los diputados Marcela Sabat, Érika Olivera, Camila Rojas, Marcelo Díaz, Miguel Crispi, Leonardo Soto, René Saffirio y Matías Walker:
Las listas conformadas por un solo partido, las listas de personas independientes y los pactos electorales deberán estar encabezadas por una candidata mujer, y se ordenarán sucesivamente de forma alternada con las candidaturas de hombres.
También en esa indicación se trató el caso de las listas impares. Se planteó, en esa propuesta, lo siguiente:
– En los distritos de 3 escaños, se asignarán un máximo de 2 escaños a convencionales constituyentes del mismo sexo;
– En los distritos de 5 escaños se asignarán un máximo de 3 escaños a convencionales constituyentes del mismo sexo, y
– En los distritos de 7 escaños se asignarán un máximo de 4 escaños a convencionales constituyentes del mismo sexo.
De todas las discusiones sobre los casos de listas impares, hubo una indicación que apuntó directamente a la preeminencia femenina. El diputado Andrés Molina (Evópoli) propuso que “en los distritos donde exista un número impar de candidaturas, el número de candidatas mujeres superará en uno al de candidatos hombres. Podrá superarse ese guarismo del 50%”. Sin embargo, su idea fue rechazada en la misma comisión el 19 de diciembre y no fue presentada para debate en Sala.
En el informe de comisiones unidas de la Cámara Alta, del 21 de enero de 2020, se recoge una indicación de los senadores Isabel Allende, Adriana Muñoz, Yasna Provoste, Guido Girardi, Alejandro Guillier, Francisco Huenchumilla, Juan Ignacio Latorre, Carlos Montes y Alfonso De Urresti, sobre los casos de listas impares, que a la postre se mantendría inalterada en su regreso a la Cámara:
“En cada distrito electoral, las listas integradas por un número par de candidaturas, deberán tener el mismo número de mujeres y de hombres. Si el total de postulantes fuera impar, un sexo no podrá superar al otro en más de uno. No será aplicable lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 4 de la ley Nº 18.700“.
En el paso por la Comisión Mixta de marzo de 2020, ese mismo inciso fue aprobado.
El efecto final
La controversia apunta a la conformación de las listas de candidatos, no a la elección de los constituyentes. Al respecto, no hay duda de que la CC será paritaria porque se aplicarán distintos dispositivos que equilibrarán la presencia de ambos sexos dentro de cada lista y cada distrito. A esa idea general apuntó este domingo Santamaría también.
La paridad de la Convención Constituyente está garantizada en la proclamación de los resultados de la elección, una vez aplicada las normas de corrección, pero para que eso ocurra debe haber candidaturas de mujeres y hombres, en el marco de las normas constitucionales, saludos
— Patricio Santamaría (@p_santamariam) January 24, 2021
Aunque no está de acuerdo con la interpretación del Servel a las inscripciones de determinadas listas que no mantuvieron el esquema “cebra”, Undurraga coincide en que “no debiera afectar la composición paritaria final de la Convención”. Explica que si en la elección del 11 de abril una lista triunfa sin cumplir con la paridad, se activa el nuevo dispositivo constitucional sobre la asignación paritaria de escaños.
El encabezado de esa trigésima primera disposición transitoria lo resume todo: “Del equilibro [sic] entre mujeres y hombres en la elección de convencionales constituyentes”.