El anexo del programa: Boric recibe sugerencias en pensiones e impuestos de Provoste y ME-O

Los equipos de los candidatos presentaron un documento que mezcla una convergencia de ideas e incluso análisis críticos. El resultado no es un nuevo programa, sino un complemento.

Luego de recibir las recomendaciones del consejo económico asesor integrado por economistas como Andrea Repetto, Roberto Zahler, Eduardo Engel y Ricardo Ffrench-Davis, el comando de Gabriel Boric presentó un nuevo documento en que se incorporan las miradas de las candidaturas de Yasna Provoste y Marco Enríquez-Ominami. A este anexo se le ha llamado “Acuerdo de Implementación Programática“.

Según lo informado por el abanderado de Apruebo Dignidad, las medidas surgieron de reuniones entre los asesores de esos candidatos en áreas como pensiones, pymes, impuestos y salud. Se trató de cambios “acotados”, dado que el programa, en rigor, no presenta modificaciones fundamentales.

“Todos ellos fueron convocados para dialogar y buscar puntos en común respecto a un conjunto acotado de reformas y desafíos de especial relevancia y dificultad política, buscando llegar a acuerdos en materia programática que viabilicen el proyecto de cambio de la candidatura de Gabriel Boric”, dice el comando de Apruebo Dignidad. Es una “tarea que se ha visto facilitada por las importantes similitudes programáticas que existen en estos temas entre las distintas candidaturas”, continúa.

Los resultados de esta convergencia, que es una especie de anexo al programa original, fueron comunicados por Boric este miércoles 8 de diciembre. Un día antes su rival en segunda vuelta, José Antonio Kast (Frente Social Cristiano), había presentado todo un programa modificado, en especial en áreas de política fiscal y tributaria.

A continuación, PAUTA revisa dos de los ejes presentados en el documento anexo al programa económico del candidato Gabriel Boric: pensiones e impuestos. 

El eje de las pensiones

Ya en el programa original se habla de una Pensión Básica Universal (PBU) que reemplace al actual sistema del Pilar Solidario que paga la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS), que fueron instrumentos creados durante el primer gobierno de Michelle Bachelet.

Esa PBU se financiaría por medio de rentas generales de la Nación. No se decía nada entonces acerca de su gradualidad de aplicación y solo se mencionaba un objetivo de pago de $250 mil. Tampoco hay innovación al respecto ahora.

“La implementación será progresiva, considerando en primer lugar la ampliación de cobertura hacia quienes hoy están fuera del pilar solidario, para establecer un piso común en torno a la línea de la pobreza. Los aumentos de monto se realizarán gradualmente priorizando a las personas más vulnerables (que comenzarán en $250 mil) y progresivamente a los sectores medios y al conjunto de beneficiarios”, dice el nuevo documento complementario.

En 2021 la línea de la pobreza es de $176.625, por lo que propone la candidatura de Boric para comenzar es prácticamente lo mismo que la actual PBS para los mayores de 75 años y ligeramente mayor para los adultos entre 65 y 74 años ($164 mil).

Sin embargo, en la propia franja presidencial, el mismo Boric dijo este miércoles 8 de diciembre: “Crearemos un piso para una pensión que sea digna, añadiendo inmediatamente $250 mil para todas y todas”. Es decir, tomado en forma literal, el candidato descarta la gradualidad en monto y cobertura.

Por otra parte, en cadena nacional también este miércoles 8 de diciembre, el Presidente Sebastián Piñera anunció el envío al Congreso de un proyecto de ley para crear la “Pensión Garantizada Universal” (PGU) con un piso de $185 mil para el 80% más vulnerable de la población, y un monto decreciente para la población entre el 80% y 90% más vulnerable. 

(Las dudas sobre la gradualidad en la propuesta de PBU de la candidatura de Boric están expresadas en una nota al pie de página del documento convergente. Se plantea como posibilidad llegar a una PBU al 40% más vulnerable de la población y al resto mantenerlo en la línea de la pobreza: “Un posible modelo es dar una pensión básica universal de $250.000 al primer y segundo quintil, y entregar una pensión básica de $180.000 o superior a la línea de la pobreza a los quintiles 3, 4 y 5, para ir llevándolos de quintil en quintil a los $250.000. Esta propuesta tiene el mismo coto que la Propuesta de Yasna Provoste de $225.000 al 90%, por lo que ajustamos los costos de la PBU para que fuera sostenible con las proyecciones fiscales de las tres candidaturas”.)

En cuanto al pilar contributivo, existen algunas afirmaciones sin suficiente claridad. Por ejemplo, se confirma la propuesta original de aumentar en 6 puntos porcentuales la cotización obligatoria. Ese extra será de cargo al empleador y se implementaría en forma gradual. Agrega que habrá un aumento del tope imponible, pero no refiere si tendrá límites como hoy. También dice que habrá una “transición” para los trabajadores independientes, sin aportar ninguna medida al respecto.

A continuación, el anexo de programa plantea que “el pilar contributivo contará con un componente de contribución definida en cuentas de ahorro personales (⅔ del flujo de contribución en régimen), las cuales se invertirán y cuya rentabilidad será colectiva por generación y entre generaciones. Además, ⅓ de la contribución irá a un componente de reparto con contribución definida que financiará los subsidios cruzados intra e intergeneracionales, y las tablas unisex. Estos fondos podrán subsidiar lagunas por inactividad por cuidados y desempleo, y subsidios para redistribuir el riesgo entre generaciones”.

Así, al hablar del pilar contributivo en su conjunto, se refiere tanto al 10% actual de cotización oligatoria con cargo al trabajador, como al nuevo 6% de aporte del empleador. De ese 16%, entonces, poco más de 10 puntos se mantendrían en cuentas personales, pero al hablar de rentabilidades colectivas estaría apuntando, en rigor, a transformarlas al sistema nocional; eso va en línea con el programa original. Los poco menos de 6 puntos adicionales se irían a un fondo colectivo, no de propiedad del trabajador, que se destinarían a subir las menores pensiones y a equidad de género, entre otras consideraciones.

Dado que existiría una PBU financiada con rentas generales, se infiere de estas propuestas que las cotizaciones obligatorias permitirán un complemento a aquella pensión base. Así, se entiende de este anexo que quienes tengan sueldos más elevados, y sobre todo si suben los topes imponibles, cofinanciarán las pensiones actuales y futuras de quienes reciban sueldos menores. 

“En la transición del sistema, los nuevos flujos de pensiones ingresan todos al nuevo sistema, mientras que los afiliados antiguos podrán decidir dejar o no sus fondos en el antiguo sistema”, dice el anexo. De todos modos, el programa original contemplaba la misma idea de diseño que, en la práctica, implicaría que los fondos previsionales actualmente administrados por las AFP, surgidos de las cotizaciones obligatorias, podrían terminar en una gestión estatal.

Esa entidad estatal haría lo mismo que hoy hacen las AFP: recaudar cotizaciones, administrar cuentas, atender a los afiliados y beneficiarios y pagar pensiones. La diferencia está en que, en vez de siete AFP como las que hay hoy, existiría solo un gestor: el Estado.

Tendría las siguientes características, de acuerdo con la convergencia programática entre los equipos de Boric, Provoste y Enríquez-Ominami: “Este órgano será autónomo, descentralizado, de alta capacidad técnica, paritario, con nominaciones a su directorio que sean ajenas al ciclo político y participación tripartita en las estructuras de su gobierno corporativo” (que sea tripartito significa que habría representantes de los trabajadores, pero no da detalles).

Este organismo podría subcontratar a privados para gestionar los recursos, “para efectos de invertirlos adecuadamente y se establecerá la necesaria regulación para que su desempeño se oriente al mayor interés de los afiliados en términos de rentabilidad, riesgos, bajos costos, responsabilidad y transparencia”, describe el “Acuerdo Implementación Programática”. No dice nada acerca de cuánto cobraría este nuevo ente a los futuros afiliados.

Entre los elementos llamativos de este anexo se encuentra el siguiente párrafo: “Mantendremos la legislación referente a la herencia de las cotizaciones obligatorias al sistema de seguridad social, de acuerdo con el régimen de rentas vitalicias que ha sido propuesto por las distintas candidaturas”.

Esa afirmación no aclara uno de los aspectos que desde otros comandos han criticado a Boric: dado que la propuesta previsional de Apruebo Dignidad redistribuye los ahorros personales, el trabajador del futuro sistema deja de ser el propietario de sus fondos y, por lo tanto, no podría heredarlos a sus propios beneficiarios (cónyuge e hijos, por ejemplo). En cambio, cuando se habla aquí del esquema de rentas vitalicias, solo se refiere en la actualidad a un contrato entre privados (jubilado y compañía de seguros de vida) solo al momento de la pensión, y que en rigor es la aplicación de un seguro más que de una herencia.

Otra propuesta llamativa es una apenas delineada: “Se incrementarán los incentivos al ahorro previsional voluntario para los trabajadores de clase media, promoviendo el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo, a través de la incorporación automática de los trabajadores a los planes ofrecidos por los empleadores”. Hoy esos planes los pueden ofrecer entidades financieras, como las AFP. 

El eje tributario

El grupo de asesores dice que debe haber un camino de consolidación fiscal, y que los impuestos son una “herramienta para financiar la expansión de derechos sociales” que debe realizarse mejorando la “progresividad del sistema tributario chileno“. 

A diferencia del capítulo previsional, en el eje tributario hay una redacción que indica en forma explícita el debate de los asesores y cuáles fueron los criterios de “revisión” que aplicaron los equipos recién llegados. En cualquier caso, todos los participantes “se manifestaron de acuerdo con las directrices y principios de política en materia tributaria establecidos en el programa”. En su análisis, los asesores apuntaron a dos hitos: primero, un horizonte de tiempo limitado al próximo gobierno, y segundo, otro horizonte pensado en “la administración que le siga”.

Entre los elementos que se mencionan están la vuelta a la desintegración tributaria, el impuesto a los altos patrimonios y el royalty minero. En impuestos verdes solo se pide mayor gradualidad, mientras que en materia de disminución de la evasión y elusión tributaria coincide en lo obvio: avanzar en ese camino medante reformas legales y administrativas.

A continuación se relevan las cuatro áreas con mayor descripción:

La desintegración en la Ley de Renta

“Debemos avanzar en la dirección de desintegrar el sistema semiintegrado de la ley de la renta, separando la tributación que pagan las empresas de la tributación que pagan las personas, profundizando el camino que se inició con la reforma tributaria de 2014”, dice el documento. Se trata de la reforma hecha en 2014 (Alberto Arenas era el ministro de Hacienda) y luego parcialmente deshecha en 2016 (llegada de Rodrigo Valdés a Hacienda), en ambos casos durante el segundo gobierno de Bachelet.

En el programa original de Boric, se aborda la idea de desintegrar el impuesto a la renta para las grandes empresas y sociedades de inversión (es decir, lo que tributa la empresa y sus dueños/accionistas), además de elevar la carga tributaria de quienes tienen rentas sobre $4,5 millones mensuales. No innova en materia de la tasa de impuesto a las empresas (hoy en 27%). Según el programa, las pymes mantendrán su régimen integrado y beneficios actuales.

Los asesores de las candidaturas perdedoras aquí plantean que los nuevos instrumentos deben mitigar “el problema de la postergación indefinida del pago de impuestos personales sobre las rentas del capital” y que se debe “revisar la tributación de los ingresos del capital en sus distintas formas”.

Luego vienen los verbos de connotación relativa: “Con todo, consideramos necesario ponderar, evaluar y estudiar diversos detalles y consecuencias para diseñar una propuesta que se haga cargo de los desafíos descritos anteriormente, a fin de materializarla en el mediano plazo”.

No hay mucho más aporte del grupo que elaboró el anexo en esta área específica.

Reducción de exenciones

El grupo reconoce el acuerdo transversal de eliminación o reducción de ciertas exenciones tributarias que permitan corregir eventuales distorsiones y además allegar más recursos al Fisco.

“La comisión recoge la opinión transversal entre especialistas de todos los sectores políticos sobre la necesidad de eliminar exenciones que generan un injustificado gasto tributario. Considerando ese gran acuerdo, se estima que las medidas propuestas en el programa de Gobierno de Gabriel Boric Font deberían entrar en régimen de forma gradual”, dicen en el anexo al programa. 

Impuesto a los “superricos”

Los asesores dicen compartir el objetivo de mayor contribución por parte “de quienes tienen más”, pero advierten cuestiones que ya han sido vastamente comentadas por distintos analistas. Por ejemplo:

• “Tiene muchos desafíos de implementación de los que es necesario hacerse cargo. En particular, la existencia de estructuras jurídicas ‘sin Estado’ y ‘sin dueños’. Para mitigar dichos problemas, el SII requiere de herramientas adecuadas de fiscalización y hacer reformas orientadas a que acceda a la mayor cantidad de información adicional para identificar a contribuyentes de altos patrimonios”.
• El diseño debe considerar las “intersecciones” en las bases tributarias. “Por lo tanto”, añaden, “hay que evitar la doble tributación que podría generarse entre instrumentos como la sobre tasa de impuesto territorial, el impuesto a las utilidades retenidas y el impuesto al patrimonio neto de los súper ricos”.
• Plantea como elemento de dificultad el que algunos contribuyentes puedan establecer estucturas en el extranjero (por ejemplo, trusts), “que no se encuentran reguladas ni reconocidas bajo la ley chilena. En tal sentido, se incorporará una regulación particular respecto de este tipo de vehículos a nuestra legislación, junto con establecer un tratamiento tributario específico”, proponen.

Royalty minero

Dado que en 2023 concluye la invariabilidad tributaria comprometida por el Estado con las grandes mineras de cobre, los asesores coinciden con el equipo del candidato acerca de la oportunidad para introducir cambios. En cualquier caso, esta idea ya está en marcha en un proyecto de ley impulsado por parlamentarios de izquierda.

“Concordamos en que el instrumento más adecuado para la realidad chilena es de carácter híbrido, con un componente ad valorem (tasa sobre las ventas) y un componente cuya base sea el margen operacional o financiero”, dicen los asesores en su revisión del programa de Boric. “Se debe estudiar técnicamente qué base imponible es la más adecuada (algunas alternativas son reformar la actual base del margen minero del Impuesto Específico a la Minería, o utilizar el Ebitda), y debería aplicar una tasa según tramos de margen o según tramos de precio en el mercado internacional”, indican.

“Estas medidas podrían extenderse a la explotación de otros minerales”, agregan.

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Al final presentan un cuadro detallado sobre sus expectativas de recaudación pensando en el horizonte de un eventual gobierno de Boric más otro gobierno que le siga. Por eso se plantean dos tramos: a cuatro y ocho años.

Pese a las críticas que desde los comandos perdedores en el sector habían planteado al ambicioso plan de recaudación propuesto por Boric, de 8% del PIB en ocho años, ninguna coma fue cambiada ahora.

Puede revisar el documento “Acuerdo de Implementación Programática” entre las candidaturas de Gabriel Boric, Yasna Provoste y Marco Enríquez-Ominami a continuación