Actualidad

¿Cuántos tipos de Senado ha tenido Chile?

Imagen principal
Agencia Uno
POR Ana María |

Convencionales discuten la eliminación de la Cámara Alta y la creación de un “Consejo Territorial”. Hasta ahora, Chile nunca ha realizado ese experimento, indican dos especialistas.

Entre las decenas de indicaciones que presentó, la medianoche del lunes 21 de febrero, un grupo de convencionales de izquierda y centroizquierda, la que hasta ahora ha concentrado la atención es la creación de un Consejo Territorial tras la desaparición del Senado.

Se trata de una indicación que “ratifica la creación de un Congreso Plurinacional. Pero, además, crea otro órgano en paralelo que participa de la tramitación legal, que se llama Consejo Territorial, y es integrado por un número igual de integrantes de cada una de las regiones del país”, detalló el coordinador de la Comisión de Sistema Político Ricardo Montero (Colectivo Socialista) en entrevista con Radio PAUTA.

Como cualquier norma propuesta, requiere del respaldo de al menos dos tercios del Pleno de la Convención Constitucional cuando se vea en particular. El “Consejo Territorial” no solo implica la eliminación de la palabra y la institución Senado de la Constitución. También tiene cambios profundos en el rol que cumplirían sus integrantes.

Por un lado, cada región, sin importar su cantidad de población, tendría como mínimo tres representantes, además de escaños reservados y composición paritaria. Pero esos representantes tendrían un rol acotado: ya no legislarían sobre todo tipo de proyectos de ley, sino que respecto a materias específicas de regiones. Por ejemplo, “ley de presupuesto, atribuciones de las regiones, de sus órganos y la división político-administrativa del país “, explicó Montero.

Justamente, la descripción de estos roles ha abierto varias preguntas: ¿Tuvo alguna vez el Senado una dimensión territorial con las escasas atribuciones que tendrá el órgano de reemplazo? ¿Implica un cambio sustantivo que la palabra Senado desaparezca de la Constitución? ¿Qué efecto político podría tener? ¿Hay en la historia chilena ejemplos similares?

PAUTA consultó a dos constitucionalistas: el profesor de derecho constitucional y derecho parlamentario de Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (PUCV) Alan Bronfman, y el director del Departamento de Derecho Público de la Universidad Los Andes, Jaime Arancibia.

Ambos analizaron cómo se ha configurado históricamente el Senado en Chile, tanto respecto a su organización territorial como en sus atribuciones. Coinciden en tres puntos: en que el nombre “Consejo” genera dudas, en que la propuesta revela una pérdida de poder, y en que no conocen una figura como el nuevo órgano que se discutirá, la próxima semana, en la Comisión de Sistema Político de la Convención.

¿Es un experimento?

El profesor Jaime Arancibia dice que si bien puede haber distintos puntos de vista entre los especialistas y que “la academia ha dedicado décadas de estudio a las organizaciones del Estado, normalmente hay modelos. Y yo este modelo no lo conozco: mezcla cosas de un lado y de otro y no sé si nos dé para tanto la originalidad”.

“No veo que haya un estudio o una percepción detrás que nos diga que esto va a ser de mayor representatividad”, agrega.

Arancibia señala que, de ser aprobado el Consejo Territorial, la forma de darse cuenta si va a funcionar o no será por su perduración: “En Chile se han hecho varios experimentos constitucionales. El mejor modo de demostrar cuándo ha sido un experimento y cuándo lo que se ha regulado en la Constitución obedece al sentir jurídico del pueblo, es ver cuánto duran esas instituciones en la Constitución”.

Para ejemplificar recurre a la historia. Cuenta que en la Constitución de 1814 existía un Senado Consultivo: “Estaba compuesto apenas por siete individuos, que eran elegidos por el Director Supremo de la Nación, a propuesta de una terna de la junta de corporaciones. Es decir, no eran elegidos democráticamente y no tenían funciones legislativas. Pero eso no duró nada”.

Y añade: “El Senado apareció en la Constitución de 1818. Tenía funciones que uno podría pensar que son parecidas a las que se le está dando al Consejo Territorial. Pero eso tampoco duró. Esto, porque pronto el Senado apareció, tal como lo conocemos, en la Constitución del 33“.

Continúa Alan Bronfman: “Aunque antes están en algunos ensayos constitucionales, en términos prácticos los senados que se construyen son en la Constitución de 1833, luego la de 1925 y después en la de 1980. Y en esas tres constituciones, siempre son senados fuertes. Incluso, especialmente poderosos. Ni siquiera en equiparidad de atribuciones, sino que en algunos ámbitos, hasta con mayores atribuciones que la Cámara de Diputados”.

Y agrega que, en términos globales, “se puede generalizar que el Senado ha sido de una trayectoria, dentro de las dos cámaras, la más poderosa”.

¿Cuándo tuvo orientación territorial?

Bronfman explica que el Senado original de 1833 fue de representación nacional. “Era un colegio electoral único y, por lo tanto, no tenía un componente de representación territorial. Era de elección indirecta. Pero eso se cambió en la reforma constitucional de 1874, cuando se optó por un Senado con una representación de carácter provincial”.

Añade que el hecho de que el sistema electoral estuviera previsto de esa manera, “no quiere decir tampoco que hubiese habido una gran descentralización por esto”.

“En la Constitución de 1925“, dice Bronfman, “se modificó la composición del Senado y se constituyó uno también de carácter territorial en agrupaciones provinciales. Cada agrupación provincial elegía cinco senadores”. 

Sin embargo, acota, se introdujo un factor que generó un gran debate en la época debido a que todas las agrupaciones provinciales elegían el mismo número de senadores. La discusión, entonces, fue respecto de si había sobrerrepresentación en términos proporcionales.

“Esto fue porque las agrupaciones menos pobladas elegían los mismos cinco senadores que las más pobladas. La más típica [más poblada] es la de Santiago. Entonces, ya en esa época se aceptó que el Senado tenía un factor de representación territorial que, hasta cierto punto, compensaba la proporcionalidad de la Cámara de Diputados. Por eso se optó por ese modelo”.

Alan Bronfman añade que, años después, en 1969, “se formalizó una agrupación provincial, hasta que llegó 1973”. En el intermedio, recuerda que “en 1971 hubo una propuesta de (Salvador) Allende para eliminar el Senado. Propuso una cámara única. Pero no avanzó su tramitación”.

El profesor comenta que en el texto original de la Constitución de 1980 también se optó por un modelo de representación territorial, vinculado a las regiones. “Nuevamente, con el mismo esquema de 1925: con dos senadores por cada región. Y se acentuó lo que antes había sido objeto de crítica, porque la desproporción era todavía más fuerte, pues estaba la Región Metropolitana, la de Tarapacá y la de Magallanes eligiendo los mismos senadores”.

Pero eso cambió en las reformas constitucionales de 1989: “Se introdujo un factor de compensación proporcional, que fue lo que empezó a regir en 1990. Es un sistema en el que todas las regiones parten teniendo dos senadores, pero las regiones más pobladas pasan a tener un número mayor, pues se dividen en dos. Eso lo que sucedió desde 1990”.

La última modificación constitucional, continúa, “también introdujo un componente territorial fuerte, pero con un correctivo proporcional, con un rango por territorio electoral y donde el número de senadores varía por territorio electoral. La base electoral también son las regiones”.

De todos los modelos sucedidos en la historia, el profesor de la PUCV dice que no ha habido ninguno como la propuesta de Consejo Territorial.

¿Debe llamarse “Consejo”?

A Bronfman y a Arancibia les llama la atención que el órgano propuesto para reemplazar al Senado haya sido nombrado como “Consejo Territorial”. Es la primera palabra la que les hace mayor ruido. La segunda, en cambio, dicen haberla esuchado muchas veces de parte de algunos convencionales.

“El nombre ‘Consejo’ es erróneo en el sentido que, por regla general, el consejo aconseja. Y en la historia, la derivación del consejo refiere a instituciones colegiadas de asesoría al gobernante o al monarca”. 

Sobre el objetivo territorial del nuevo órgano, el profesor de la Universidad Los Andes cita a Vicente Huidobro: “Él decía que el adjetivo que no da vida, mata. Entonces, uno se pregunta, ¿por qué se llama ‘Territorial’ si la Cámara también está compuesta por representantes territoriales?”.

Coincide Bronfman: “Cambiarle el nombre al órgano puede ser o una cuestión simbólica o muy de fondo. Porque si va a ser un órgano que no va a tener atribuciones resolutivas en el proceso legislativo, ya no es una cámara parlamentaria. Tendríamos que dejarlo fuera de la estructura del Congreso Nacional”.

Profundiza: “Cuando se habla de cámara, se refiere a un órgano que participa en el proceso legislativo. En el caso actual, las dos cámaras participan en iguales de condiciones, porque se requiere la aprobación de la Cámara de Diputados y del Senado para lograr la aprobación de una ley. Entonces, si el nombre está asociado a la pérdida de facultades legislativas, hablamos de un órgano completamente distinto”.

Para Jaime Arancibia, eliminar el Senado tiene un componente más: “Hunde las raíces en la historia de Occidente a partir de la democracia ateniense, que está presente en la mayoría de los países. Es una institución clásica, aunque perfectible, de toda teoría política. Y, por lo tanto, pasamos a ser una situación excepcional con visos de originalidad que tampoco tienen tanto sentido”.

¿Hay pérdida de poder?

Para Alan Bronfman, los nombres de las instituciones también pueden implicar cuestiones de fondo. “Los alemanes, con un régimen parlamentarista, tienen un Consejo Federal. Pero no es un órgano débil, sino bastante influyente en la política alemana. Prácticamente es una segunda cámara, un ‘Senado’ que tiene incidencia en aquellos asuntos que atañen directamente a las regiones alemanas. Esa forma de entender la función legislativa se asocia al federalismo y ahí tiene sentido. Pero si es sin federalismo, es más complicado”.

El profesor señala que, de prosperar la propuesta de “Consejo Territorial”, en “un país donde la centralización es muy fuerte, y en el que los temas de la política son los de Santiago, si se disminuye el poder sustantivo de la representación política de las regiones, se está concentrando más el poder político de lo que ya está. A menos que [el ‘Consejo Territorial’] sea una cuestión muy lingüística. Pero, aparentemente, la idea es para disminuir las atribuciones”.

Apunta a que una mirada que no le parece “muy informada”, es la que se refiere a que el bicameralismo le hace mal a la política: “Las democracias tradicionales son bicamerales, con todas las dificultades que implica. Y, al revés, el unicameralismo no significa tampoco más expedición. Hay cuestiones que es bueno que estén divididas en dos instancias distintas. Es saludable que existan dos sedes políticas”.

Jaime Arancibia coincide. Y dice que en lo sustantivo de la propuesta, lo que se plantea “es, simplemente, un ‘Senado’ con menos atribuciones”. Luego, se pregunta sobre la operatividad que tendría del Consejo Territorial: “¿Qué cosas que se discutan a nivel nacional no van a tener un impacto territorial? En un régimen federal hay normas que rigen a toda la federación, mientras que las normas que rigen acá, es Estado unitario. Y, de acuerdo a cómo están aprobando el Estado Regional, sigue siendo unitario. Entonces, todo lo que apruebe a nivel nacional, tiene impacto territorial”.

Y añade: “Si el Senado tiene problemas, soy partidario de perfeccionar lo que hay. Podemos quitarle funciones, privarlo de herramientas y del rol moderador que tiene que cumplir en democracia. Vamos a ver si resulta o no, pero tiendo a pensar que, tarde o temprano, va a volver ser tal como lo conocemos”.