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El alcance, el método y las nuevas dudas que dejó la Consulta Indígena en la Convención

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Lanzamiento de la Consulta Indígena de la Convención Constitucional. Créditos: Agencia Uno (archivo)
POR Paul Follert |

La escasez de tiempo afectó los resultados y el análisis de la consulta. Cuán vinculante será es la gran interrogante ahora.

El ajustado cronograma de la Convención y algunos conflictos entre los escaños reservados fueron parte de los factores que impactaron en el desarrollo del proceso de Consulta Indígena. Según el informe entregado por la Secretaría de Participación y Consulta Indígena, el proceso alcanzó a 7.549 personas en un total de 451 consultas y 162 formularios individuales, en 19 días de despliegue territorial.

La estimación inicial de la Secretaría era de 18.790 personas, pero desde el mismo espacio acusan que factores como el acotado periodo de los encuentros fueron determinantes para la baja participación del proceso. 

El reporte resultante indica que la mayoría de los contactos fueron presenciales (76%), mientras que el 16% fue virtual. El 9% se efectuó en forma híbrida.

El bajo alcance

Los números efectivamente muestran que hubo alcances variados en los objetivos desplegados por cada pueblo.

Si el punto de comparación fuera el padrón electoral de cada pueblo originario en las elecciones constituyentes de 2021, existieron porcentajes de cobertura muy bajas en comunidades como las y quechuas (0,30%), mapuches (0,34%) y aymaras (1,44%). En otras, como la changa o kawésqar, la participación fue, en cambio, bastante elevada (sobre 40%). 

La secretaría tenían metas por cada pueblo, aunque no se indica el origen de esas expectativas. "La participación de los Pueblos está dentro de un 50-120% de la participación esperada por la Secretaría de Participación y Consulta Indígena, lo que nos indica que a pesar de las dificultades técnicas por las metodologías, lograron participar de manera efectiva [...] el pueblo mapuche presenta 3.604 participantes contra un estimado de 3.000, el pueblo aymara con 1.089 participantes contra un estimado de 1.000, el pueblo chango con 818 participantes contra un estimado de 1.000, el pueblo rapanui con 678 contra un estimado de 500, el pueblo diaguita con 525 participantes contra un estimado de 1.000, el pueblo lickanantay con 416 participantes contra un esperado de 700, el pueblo kawésqar con 230 participantes contra un estimado de 200, el pueblo colla, con 169 participantes contra un estimado de 200, el pueblo quechua con 23 participantes frente a un estimado de 500, y el pueblo yagán con 19 participantes frente a un estimado de 100".

Las principales líneas sobre las diferencias en participación señalan que "los pueblos indígenas acudieron a esta consulta histórica, y lo hicieron de acuerdo a sus realidades demográficas; aunque muchas veces fueron las realidades geográficas quienes [sic] impusieron sus términos a la realización de la Consulta". No hay mayor explicación sobre a qué se refieren con "realidades demográficas" ni qué son los términos impuestos por las "realidades geográficas".

En conversación con Pauta Final, de Radio PAUTA, el convencional quechua Wilfredo Bacian (Coordinadora Plurinacional) planteó que entre las causas que afectaron la Consulta están la pandemia, lejanía de los territorios considerados y falta de comunicación. Pero no solo eso.

Además, apuntó a la responsabilidad de la directiva anterior, encabezada por Elisa Loncon (Pueblos Originarios): "Esperábamos también que este proceso hubiese sido instalado desde el comienzo con un apoyo más protagónico por parte de la Mesa [Directiva] anterior [...] donde pudiesen haberse generado tal vez mejores coordinaciones, mejores apoyos y no haber tenido estos percances que se fueron dando hoy en día en la implementación priopiamente tal", comentó Bacian.

Para la Mesa Directiva actual, en todo caso, los números alcanzados fueron altos.

"La participación la definimos como alta, positiva", resumió la presidenta de la Convención, María Elisa Quinteros (MSC). "No ha sido un proceso sencillo, recordemos que estamos contra el tiempo. Fue una consulta breve, menos de un mes, con el covid en contra, como ha sido todo este proceso, pero términos generales lo consideramos bastante positivo porque cumple el objetivo por el cual fue levantada la Consulta Indígena, que es dotar a la Comisión de Derechos de los Pueblos de insumos para levantar propuestas de norma que vayan al Pleno". 

El proceso fue uno de las principales preocupaciones que asumió Quinteros al llegar a la presidencia.

Los costos

Si bien el presupuesto inicial de la consulta contemplaba cerca de $1.400 millones, la información preliminar de la Secretaría indica que se concretó con menos dinero. Se trataría de $269 millones, sin contemplar el gasto que desembolsaron los gobiernos regionales, los municipios y los aportes privados. Según Cindy Quevedo, integrante de la Secretaría, "no se puede cuantificar lo que costó", pero eso viene con una crítica: "Claramente no cumple con los parámetros que los pueblos originarios merecemos y debemos aplicar en las próximas consultas".

En un debate por Twitter, el convencional Felipe Harboe (Colectivo del Apruebo) deslizó que los cuestionamientos sobre los costos de la Consulta debían ser traspasados a María Elisa Quinteros, en relación a cómo procesos similares se hicieron en el pasado. La respuesta de la presidenta de la Convención fue otra defensa de los logros.

Sin embargo, el proceso no terminó de satisfacer a todos los pueblos originarios. El pasado 2 de marzo ya se entregaban algunas luces de este hecho. En ese entonces, se ingresó en la cuenta pública del Pleno un oficio del Consejo Nacional Aymara donde señalaban que solo habían conocido del proceso a través de "mecanismos informales y poco adecuados en la forma de comunicarnos". Además, acusaron falta de trabajo conjunto con la institucionalidad representativa del pueblo aymara.

A esto se suma que en el informe presentado este lunes 21 de marzo en la Comisión de Pueblos Originarios, se lee que en algunas consultas realizadas al pueblo yagán y lickantay (atacameño) hubo problemas de "desorganización". Particularmente, sobre la consulta realizada al pueblo yagán en Punta Arenas, se afirma que "lo mencionado en general tanto los principios y derechos no los entendimos. No somos abogados ni personas con grandes estudios, no tuvimos una bajada de información adecuada", reclaman.

Una metodología aplicada contra el tiempo

El reporte final de la Consulta tiene 265 páginas. Allí se despliega una introducción que describe desde el Estallido Social hasta una visión sobre los pueblos indígenas, y resume indicadores generales de esa población. Tras el capítulo metodológico, se insertan resultados obtenidos en las consultas en cada comunidad. 

El informe tiene distintos estilos de redacción, innumerables errores de tipeo, y hay heterogeneidad en el despliegue de imágenes o documentos que se aplicaron a cada pueblo. De nuevo, la mejor explicación sobre varias de las desprolijidades está en el escaso tiempo que tuvieron facilitadores, investigadores y en general funcionarios para darle una consistencia adecuada a un trabajo hecho bajo alta presión.

Un ejemplo claro sobre el impacto del tiempo ocurrió con el procesamiento de los datos.

La secretaría solicitó al Instituto Milenio de Fundamento de los Datos (IMFD) que diseñara una metodología específica para la etapa de la sistematización.

En el IMFD hubo dos analistas que se dedicaron a procesar la información que comenzó a llegarles desde una semana después de iniciada la consulta. Otros tres investigadores asistieron en la conducción.

Uno de esos investigadores, Juan Reutter, cuenta a PAUTA que el diseño muestral lo hizo directamente la Secretaría. No fue un muestreo tradicional (como sucede en una encuesta estándar), dado que se trata de una aproximación distinta por la naturaleza de los pueblos originarios.

De hecho, la gran mayoría de las convocatorias culminó en consultas a grupos (modo colectivo).

Lo que sí hizo el IMFD fue diseñar el modelo de interpretación de los resultados. Para ello efectuaron dos análisis, uno cuantitativo y otro cualitativo, a partir de las frases y palabras generadas en los encuentros. Al respecto, hubo una innovación metodológica al aplicar mecanismos de inteligencia artificial en la lectura de los datos, y técnicas como el rake para profundizar en áreas específicas que en otras circunstancias pudieron haber quedado fuera de análisis similares. El ejercicio incluyó la obtención de ideas arcadas (a partir de palabras y frases), nubes de concurrencia, algoritmos de centralidad para identificar términos más marcados, todo lo cual se hizo sobre la base de preguntas alrededor de principios preestablecidos y también de comentarios abiertos.

La interpretación fue bastante completa considerando la escasez del tiempo para realizar la tarea.

Con todo, reconoce Reutter, existen algunos resultados metodológicamente espurios. Eso se notó en algunas frecuencias de los conceptos obtenidos por medio de las técnicas aplicadas.

"Con una o dos semanas más, pudimos haber filtrado por temas. Pudimos haber entregado frases de esos temas, vinculados con territorio, medioambiente, etcétera", comenta. Al final, hubo cerca de 200 temáticas faltantes que las comisiones deberán abordar.

De todos modos, Reutter cree que el material ya obtenido queda disponible para otra etapa e investigaciones. "Hay mucho más que se puede hacer con la Consulta Indígena si ahora hubiera expertos en pueblos originarios. Hay mucho más que se puede sacar de allí, más de investigación cualitativa. La cantidad de información es impresionante". 

¿Qué hacer con los resultados?

Una de las grandes dudas que hubo desde un inicio del proceso era qué tan vinculante sería la Consulta Indígena. La sistematización de los resultados llegó después de que el Pleno votó los primeros informes de las siete comisiones temáticas, algunas con mayor éxito que otras. Hasta ahora ya hay 109 artículos incorporados al borrador de nueva Constitución, sin que hubiese insumo alguno de la consulta cuyo propósito era precisamente dotar de legitimidad indígena al proceso mismo.

¿Cuál es el alcance real de la Consulta Indígena, entonces? Según el Reglamento de Participación y Consulta Indígena, la sistematización de los resultados publicados en el informe de la Secretaría "deberá preservar la veracidad y origen de las propuestas y acuerdos, así como todos aquellos antecedentes que permitan su cabal comprensión". Dicho informe debe ser puesto a disposición de la Comisión de Pueblos Originarios para que se incorpore en el procedimiento de discusión de la norma constitucional.

La Comisión de Pueblos Originarios tendrá dos tareas: primero, debe elaborar siete informes que serán derivados a cada una de las comisiones temáticas. Dichos informes servirán como insumo para que estas comisiones consideren las propuestas surgidas de los pueblos originarios en la Consulta. Pero ya todas pasaron con al menos un informe por el Pleno sin haber recibido ningún antecedente de aquel tipo.

Luego, en base al informe de sistematización de la Secretaría, la Comisión de Pueblos Originarios deberá entrar en la etapa de propuestas normativas, instancia en la cual la "Comisión podrá recibir, elaborar, debatir y formular normas e indicaciones relativas a los derechos de los pueblos indígenas, sus garantías e instituciones, respetando estrictamente los acuerdos a los que arribe con los pueblos". ¿Cómo y en qué momento podría concretarse ese objetivo?

En ese contexto, surgen los primeros problemas. Las comisiones temáticas ya han cerrado varios bloques de deliberación y votación de normas, por lo que el alcance real del insumo proporcionado en los informes está llegando en la fase final del trabajo de las comisiones.

Integrantes de los escaños reservados comentan que este es un hecho que había sido advertido previo a la Consulta. Además, señalan que existe un mal precedente respecto del resultados que tuvieron las iniciativas populares indígenas, dado que varias fueron rechazadas en las comisiones.

A esto se suma la realización de una eventual "Etapa de Acuerdos", una instancia en la que algunos escaños van a insistir para que se materialice. Consiste en una eventual etapa donde se ratifiquen las normas propuestas por la Comisión de Pueblos Originarios en otra instancia de participación general con todos los pueblos. 

"Esa instancia es la que podrá validar la participación del pueblo en este proceso constituyente, o si no, no tendría sentido haber generado todo un proceso de participación y consulta. La Convención no se puede desdecir de no aplicarla", planteó Bacian unos días antes del despliegue territorial.

Bacian pertenece a un subconjunto de convencionales de escaños reservados que se sumó al colectivo de Coordinadora Plurinacional, donde hay otros constituyentes han votado más a la izquierda. Entre ellos hay representantes indígenas como Isabel Godoy (colla), Eric Chinga (diaguita), Natividad Llanquileo (mapuche) y la machi Francisca Linconao (mapuche) -quienes fueron críticos iniciales del documento base de la consulta-, y también convencionales de la ex La Lista del Pueblo.

El nuevo trabajo

La Comisión de Pueblos Originarios se dividió en siete grupos de trabajo. Cada grupo deberá trabajar en las normas referidas a cada una de las siete comisiones temáticas. A modo de ejemplo, las propuestas emanadas de la Consulta Indígena que se refieren a temas de principios constitucionales están siendo procesadas por los equipos de Elisa Loncon (PP. OO.) y Eduardo Cretton (Independientes-UDI), que son los representantes de principios constitucionales en la Comisión de Pueblos Originarios. Los grupos tienen hasta el sábado 26 de marzo para elaborar los informes con los artículos que serán presentados en la Comisión de PP. OO.

Desde la comisión comentan que su idea es que una vez elaborados y aprobados los siete informes con las normas constitucionales, estos no pasen por las comisiones temáticas. Su objetivo es que llegan directamente al Pleno para su votación.

"El reglamento es claro en señalar que son iniciativas sobre el catálogo de derechos, que aún está en debate. [¨Pero] lo más probable es que si las normas que salen en la Consulta Indígena ya se ven reflejadas en las comisiones respectivas, no sería necesario". En ese sentido, agrega que "hay otros artículos en que quizás no estén presentes otros derechos y sea necesario presentar esa norma para respetar la voluntad de los pueblos", comenta Luis Jiménez (aymara).

Uno de los factores que más preocupan a los constituyentes es el cronograma. El vicepresidente Gaspar Domínguez dice a PAUTA que la Comisión de Pueblos Originarios "hará la bajada para transformar estos insumos en artículos o propuestas de norma constitucional. Estos artículos serán debatidos y votados, e ingresarán al Pleno en los respectivos informes. Lo importante es que todos los informes que ingresen deben ser antes del 7 de abril, según la propuesta de cronograma que vamos a someter a votación este viernes 25 de marzo".