¿Un nuevo Ministerio Público? Horvitz y Duce examinan los cambios que revisa la Convención

Ambos abogados fueron parte del equipo técnico que propuso la Reforma Procesal Penal. La primera critica ciertas atribuciones; el segundo, la figura de un consejo superior que dirija la Fiscalía.

A fines de la década de los 90, un equipo técnico fue el que redactó el anteproyecto de ley del Código Procesal Penal que dio cuerpo a la reforma a la justicia penal. En 2000 partió, así, la Reforma Procesal Penal. Se terminó con el sistema inquisitivo, en el que los jueces investigaban y dictaban sentencias, y se dio paso a los tribunales orales. Para ello también se creó por ley una nueva institucionalidad: el Ministerio Público, un órgano autónomo que se ocupa de la persecución penal.

En ese equipo trabajaron los abogados y académicos María Inés Horvitz, Mauricio Duce, Cristián Riego y Jorge Bofill, quienes participaron en la redacción del nuevo código y en el debate posterior que modificó algunos de los nuevos órganos creados.

Más de dos décadas después, el Ministerio Público está en el foco de la Convención Constitucional, luego que la Comisión de Sistemas de Justicia aprobara en particular una serie normas que implican modificaciones profundas. Entre ellas, eliminar la figura del fiscal nacional y crear un Consejo Superior, de siete personas, que esté a cargo de dirigir la Fiscalía.

Según el artículo, que pasará a votación general al Pleno el 14 de abril, será un órgano colegiado y será paritario. Tres de sus integrantes serán elegidos democráticamente por sus pares fiscales; uno electo, de la misma forma, por funcionarios del Ministerio Público. Y tres serán escogidos por el Congreso Plurinacional de ternas que elabore el Consejo de Alta Dirección Pública. Su duración en los cargos será de cuatro años.

En entrevista con PAUTA, María Inés Horvitz, académica de derecho de la Universidad de Chile y abogada litigante, y Mauricio Duce, profesor de derecho de la Universidad Diego Portales (UDP), analizan la propuesta de la Comisión de Sistemas de Justicia. Y si bien ambos coinciden en que la Fiscalía requiere de reformas, en sus opiniones tienen matices, en especial sobre el modelo de Consejo Superior.

Para Duce, un consejo a la cabeza del Ministerio Público supone graves riesgos, pues “difumina la responsabilidad política de uno a siete”. Además, señala que en el derecho comparado no hay ningún modelo que se parezca a lo que plantean los convencionales.

Mientras que a Horvitz, a priori, no le parece una mala idea la de un órgano colegiado, como lo es, por ejemplo, el Banco Central. Pero sí tiene reparos frente a algunas de las atribuciones que se le otorgan, pues se le entrega mucho poder.

Horvitz: “No es una mala idea”, pero…

Para Horvitz existe un diagnóstico previo, que es independiente a las normas que aprobó la Comisión de Sistemas de Justicia. Y es respecto de que el sistema actual del Ministerio Público, con la figura unipersonal del fiscal nacional, ya está burocratizado. “Por lo tanto, cualquier modelo que se proponga, y que pase finalmente al Pleno, va a tener que equilibrar una estructura extremadamente jerárquica en la que muchas de las decisiones tienen que ser revisadas por un superior jerárquico. Es una gestión lenta y muy poco eficaz”, señala.

La académica recuerda que cuando trabajaron en la comisión técnica, se discutió mucho el modelo del Ministerio Público, para que fuera un órgano autónomo. En el modelo que finalmente se estableció para el nombramiento del fiscal nacional, intervienen los tres poderes del Estado: lo designa el Presidente de la República a propuesta de una quina que elabora la Corte Suprema, con acuerdo de los dos tercios del Senado.

Para la profesora de derecho de la Universidad de Chile, tras la declaración de la autonomía del órgano había un espíritu de que tuviera “fuerte exigencia de responsabilidad política”. Sin embargo, “hemos visto que no ha habido lo que se denomina como accountability del fiscal nacional”.

Sobre la idea de crear un Consejo de siete integrantes y eliminar la figura del fiscal nacional, señala que “no tengo problema con que exista un órgano colegiado tipo Banco Central o el Consejo de Defensa del Estado, pero en la medida en que sea el órgano, y no otro, el que por excelencia dicte la política de persecución penal pública”. 

Y reitera que no cuestiona per se que sea colegiado, pero que es fundamental que su composición “garantice la excelencia técnica”. 

Sin embargo, precisa que sí tiene reparos frente algunas de las funciones que se le otorgan a este Consejo, pues tendrá mucho poder. “Dada la experiencia que hemos tenido con la Corte Suprema, donde las grandes críticas son con su enorme concentración de poder, no veo por qué se quieran repetir modelos que ya se conoce que son bastante negativos”.

Para la abogada, un ejemplo de este excesivo poder que se le otorga al Consejo Superior es que pueda nombrar a los 19 fiscales regionales. “Es una mala idea”, señala.

Y si bien no está de acuerdo con el actual sistema de nombramiento de los 19 fiscales regionales (son nombrados por el fiscal nacional a propuesta de una terna que elaboran las Cortes de Apelaciones de todas las regiones), estima que dejar estos cargos en manos del Consejo Superior, además va “reproducir la endogamia que ya existe”.

Esa endogamia, explica, no solo se ha traducido en que hay casos en que algunos fiscales de una región hayan postulado y luego sido nombrados en otra, sino también que candidatos externos al Ministerio Público no sean electos cuando postulan.

Duce: “No es un buen modelo”

La Fiscalía está dentro del área de investigación académica de Mauricio Duce. “No es que yo no quiera cambios al Ministerio Público, porque los necesita, sino que estos no son los cambios”, señala respecto de la propuesta de la Comisión de Sistemas de Justicia. 

También señala que la configuración de un Ministerio Público a cargo de un fiscal nacional “es la fórmula común en el derecho comparado. No conozco uno que sea conducido por un órgano colectivo. Eso, sin perjuicio de haya órganos en su interior que funcionen de esa manera, como lo es en Chile el Consejo General de Fiscales (regionales)”.

Duce coincide con Horvitz en su diagnóstico: “Con el paso del tiempo, el Ministerio Público ha perdido mucho dinamismo en términos de su capacidad de gestión y su proceso de trabajo. Este es un problema que debe ser corregido, pero la solución planteada en la propuesta constitucional puede llevarlo a unos niveles mayores de burocratización. El ejemplo es la Corte Suprema, y por eso, precisamente, se le están sacando funciones“.

El profesor de la UDP ve tres problemas en la propuesta de los convencionales, que van más allá de la eliminación de la figura del fiscal nacional. Y los enumera: la estructura de gobierno del Ministerio Público, el modelo de gestión y también su modelo de persecución penal.

“En estos tres niveles, estos cambios son inconvenientes. Se corre el serio riesgo de agravar algunos de los problemas por los cuales es necesario hacer cambios y transformar, más que al Ministerio Público, a la persecución penal en una actividad irrelevante, burocratizada y cooptada por intereses. Eso, al final del día, se traduce en problemas como, por ejemplo, que terminemos ampliando bolsones de impunidad, que es el tipo de cuestiones que un buen diseño institucional podría ayudar a resolver”.

Respecto de la propuesta de gobierno de Ministerio Público, Duce dice que se debe tomar en cuenta que en el organismo se toman decisiones sensibles que implican discrecionalidad. Y que “eso requiere de una conducción unitaria, sin fisuras. Porque si hay fisuras o debates, se desperfila y pierde la fortaleza”. Añade que la crítica más que al fiscal nacional, debe ser al diseño institucional. “Pero la solución no es crear un órgano colectivo, que no es un buen modelo para el tipo de actividad del Ministerio Público, cuyo corazón es la persecución penal, que es distinto a juzgar o a fijar la política monetaria. Y en esta diferencia es donde se requiere una responsabilidad muy clara”.

Y agrega otros cuestionamientos a la propuesta, luego que entregue autonomía a los fiscales adjuntos: “Eso es muy problemático. Parece que se le está quitando poder a los fiscales regionales y se lo está entregando a los fiscales locales. No sé qué va a ocurrir con eso, pues puede dificultar enormemente el control y supervisión del trabajo cotidiano. Y probablemente pueda aumentar los problemas de aplicación desigual de la ley, que son los temas que han estado tras del debate público”.