Error (fiscal) no forzado

El debate generado por la ampliación del déficit estructural alienta reformas futuras, pero hay lecciones que aprender.

Errores de forma y de fondo están en la base de la controversia suscitada por el reconocimiento del gobierno de la Presidenta Bachelet en el sentido de que el déficit estructural del 2017, que hereda la actual administración, no fue de 1,7% sino 2,1% del Producto Interno Bruto (PIB). 

La polémica no se cerrará pronto porque, con todo, los números conocidos son aún estimaciones. El balance estructural final de 2017 se conocerá una vez que el Banco Central publique el PIB 2017 el 19 de marzo, y a fines de ese mes se informe oficialmente el resultado del ejercicio de Codelco, que genera excedentes que alcanzarían los US$ 2.880 millones, según anticipó el presidente del directorio de la estatal. Con estos insumos, la Dirección de Presupuestos (Dipres) elabora el documento Indicador del balance cíclicamente ajustado, que se debería publicar entre junio y julio, como ha sido habitual, y que podría incluso traer nuevos cambios a las cifras.

Mientras eso ocurre, se ha reavivado el debate sobre la necesidad de revisar y hacer cambios en la institucionalidad asociada a la regla fiscal. De ese modo se busca evitar que las abiertas discrepancias entre autoridades afecten la credibilidad de las cuentas públicas. Los economistas ya han dicho que además de mejorar la metodología en pos de mayor transparencia y replicabilidad de los cálculos por parte de los agentes de mercado, esto pasa por fortalecer y darle plena autonomía al Consejo Fiscal Asesor (CFA), instancia independiente que asesora a Hacienda en estas materias.  Esto implicaría otorgarle rango legal a su funcionamiento y dotarlo de mayores atribuciones y de un equipo que pueda apoyar su trabajo. Y si bien el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, ya anunció su intención de impulsar reformas en esa dirección, algunos aspectos de la polémica reciente pueden señalar caminos por donde avanzar. 

Plazos de revisión. El Consejo Fiscal Asesor fue convocado en la tarde del 29 de enero, ya que el 30 en la mañana el director de Presupuestos, Sergio Granados, informaría el cierre de la ejecución presupuestaria 2017. Algunos integrantes del CFA alertaron sobre su disconformidad respecto del precio de venta de cobre de Codelco, uno de los insumos para calcular el déficit estructural. Esto fue reconocido por Granados cuando informó públicamente que ese indicador llegó preliminarmente a 1,7%, mientras que el déficit efectivo se mantuvo en la cifra prevista de 2,8%. Sin duda, el corto tiempo entregado a los consejeros para revisar los datos conspiró contra la efectividad de su aporte, como fue reconocido por algunos de ellos. Es decir, se levantó la alerta pero el plazo impidió ahondar en correcciones.

Tratamiento de controversias

Aunque la discrepancia entre lo que Hacienda y el CFA estaban proyectando sobre el déficit estructural era un tema de primer orden, no fue sino un mes después, ya el 6 de marzo, cuando las partes se reunieron nuevamente para abordar el tema. En la cita, se conocieron dos datos que no fueron incorporados oportunamente por los técnicos de Dipres en cálculos previos: el precio de venta de cobre de Codelco resultó ser mayor al utilizado en enero y los efectos fiscales de las pérdidas tributarias de la minera estatal en años recientes. El debate y las definiciones adoptadas en la cita se recogieron en el acta de la sesión y en una nota técnica, donde se resume la propuesta de usar una nueva metodología para tratar estos hechos, que se mantendrían este año y el siguiente. En conclusión, implican que el déficit estructural habría sido de 1,7% en 2017 (2,1% usando la fórmula habitual) y de 2,2% en 2015 y en 2016. El CFA no avaló la modificación de la fórmula de cálculo y propuso que se informaran los dos resultados preliminares, lo que finalmente ocurrió.

Que el ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, y el director de Presupuestos se encontraran de vacaciones en febrero conspiró contra un tratamiento más oportuno de la controversia. “Cuando vuelvo de vacaciones me dicen que producto de dos hechos que no se habían presentado antes, al parecer hubo una sobreestimación de los ingresos estructurales de US$ 1.100 millones”, admitió Eyzaguirre cinco días después que estalló la polémica en su única entrevista sobre el tema. Aunque se trata de una materia altamente técnica, las críticas surgidas revelan que no puede obviarse su impacto político, más aun en momentos en que se discutía el legado del gobierno.

La forma también importa

La reunión del 6 de marzo entre el CFA y Hacienda se realizó sin que se informara públicamente de dicha convocatoria, una de las buenas prácticas acordadas y en curso desde el año pasado. Tampoco se envió un comunicado público sobre el resultado de la cita como había sido habitual, sino que se publicó el acta el sábado 10 de marzo, cuando el país se aprestaba para la ceremonia del cambio de mando del día siguiente. Es decir, no se respetaron las prácticas de información y transparencia que se habían concordado para apoyar al CFA en su misión de resguardar la independencia en la estimación de las variables estructurales. Las comunicaciones mencionadas son responsabilidad de Dipres, ya que el CFA no tiene canales de contacto directo con los medios de comunicación. Esta forma de enfrentar comunicacionalmente el episodio alimentó críticas como la del ministro de Economía, José Ramón Valente, quien acusó al gobierno de Bachelet de un manejo fiscal irresponsable y de mentirle a los chilenos.

Estructural, no efectivo

Un punto que complicó el debate es la confusión de conceptos respecto del déficit estructural (que es el que aumentó 0,4 punto porcentual) del efectivo, que se mantuvo en 2,8% del PIB. Esto porque el déficit estructural es un indicador teórico, que indica que el gasto fiscal comprometido a futuro supera los ingresos de largo plazo estimados. El déficit efectivo, en cambio, ocurre cuando los ingresos que se recibieron en un año no son suficientes para financiar los gastos de ese mismo año. 

La distinción importa, porque este episodio no altera el nivel de deuda que tiene Chile ni tampoco implica que existan US$ 1.100 millones de dólares en la caja. Así lo evaluaron las clasificadoras de riesgo. Por ejemplo, Fitch sostuvo que lo ocurrido “no conlleva ninguna sorpresa negativa desde nuestro punto de vista, sino una cuestión metodológica relacionada con los ingresos de Codelco. No cambia la cifra del déficit efectivo, ni tampoco nuestra evaluación de la posición fiscal subyacente de Chile”. Para estas agencias, la medida que más importa es el déficit efectivo y su relación con el PIB, ya que ello da cuenta de la capacidad de los países para pagar sus deudas.

Incumplimiento de la tierra prometida

En Chile los gobiernos tienen por ley que hacer explícita su estrategia fiscal en los primeros 90 días de gobierno. Durante la segunda administración de Bachelet, se fijó el compromiso de llegar a un balance estructural de 0% del PIB hacia el 2018. El desplome del precio del cobre en 2015 modificó esa meta. En vez de reemplazarla por otra meta con una cifra concreta, Hacienda se comprometió con un ritmo de consolidación fiscal que implicaba disminuir el déficit estructural gradualmente en torno a 0,25 puntos del PIB por año a parámetros comparables. Cualquiera de los dos resultados preliminares de balance estructural que hoy se conocen coinciden en un hecho: revelan que el gobierno no cumplió su estrategia. Con la metodología habitual, el resultado sube 0,3 puntos en 2017; con la corregida no se cumple en 2016 y hay una reducción mayor a la programada (0,4 puntos) en 2017. Ya que no es muy útil fijar una estrategia fiscal que no se cumple, esto alentará del debate entre los expertos sobre cómo medir el cumplimiento de la regla fiscal y cómo podrían operar eventuales “cláusulas de escape” que permitan el incumplimiento exclusivamente en casos específicos.