El boom de inversiones que busca el gobierno

En Economía trabajan para duplicar la inversión y coordinar la respuesta estatal a los grandes proyectos. El camino es más complejo de lo previsto.

Cuando el Presidente Sebastián Piñera eligió a José Ramón Valente como ministro de Economía, lo hizo con una misión en mente: generar un boom de inversiones. Tras cuatro años en que la inversión ha estado deprimida, ahora que las expectativas muestran un tono optimista y las cifras confirman el repunte de la economía, es vital que ese empuje no se diluya y se traduzca en más cortes de cinta.

Para eso Valente ya tiene un modelo y un responsable: la oficina de grandes proyectos, a cargo del ingeniero comercial Juan José Obach. Ese es el punto de partida, que tiene varias rutas: coordinación dentro del Estado, acompañar proyectos concretos del sector privado, avanzar hacia una nueva institucionalidad y lograr la meta de inversión fijada. Y de paso, también enfrentar suspicacias que surgen desde la sociedad.

 Defina un boom

La meta está clara y la dijo el ministro Valente antes de asumir: que la inversión crezca entre 6% y 7% anual, algo que reconoció “bastante difícil de lograr” tras el crecimiento negativo de ese factor en los últimos cuatro años.

Aunque en su Informe de Política Monetaria (IPoM) de marzo el Banco Central marcó un giro para la economía chilena elevando en 50 puntos base las proyecciones de crecimiento para este año (3%-4%), el ajuste en las perspectivas para la inversión fue más modesto. Para 2018 revisó esa cifra de 3,1% a 3,6% (con sesgo al alza) y para 2019 la situó en 4,4%. Si se miran otros datos que pudieran anticipar un fuerte repunte de la inversión —empleo en la construcción, proyectos de inversión futuros catastrados por la Corporación de Bienes de Capital, importaciones de maquinarias y equipos— aún no hay señales de un boom.

El economista Rodrigo Wagner dice que el Banco Central ve una expansión de la inversión en torno a 4% de acá al 2020 y detalla que tales proyecciones “son muy distintas a que se repita algo como el boom del 2011-12, con la inversión creciendo 14%”.

Agrega que ojalá haya más inversión, pero advierte que eso no va a ser automático. “No es que llega un gobierno nuevo y salta la inversión. Hasta ahora eso no se ve. Hay que recordar que los proyectos de inversión en Chile son lentos por la naturaleza de las cosas que producimos y exportamos. Por ejemplo, construir o ampliar una mina de cobre toma 6-8 años; cosechar frutas o (administrar) un bosque tampoco es rápido. No puede pensarse que si los proyectos no se mueven es sólo por burocracia”, sostiene Wagner, que se ha especializado en temas de inversión y crecimiento.

Quien tiene una visión más optimista (de hecho, la más positiva del mercado) es el economista senior de Banchile Inversiones, Jorge Lorca, que estima que el crecimiento de la inversión total llegará a 9,2% este año. “Llegamos a este número asumiendo una alta tasa de ejecución de los anuncios de inversión de las grandes empresas, donde alrededor de un 40% corresponde a proyectos mineros. Asumimos que aproximadamente US$ 10 mil millones se ejecutarán este año, ante lo cual la inversión como porcentaje del PIB alcanzaría alrededor de 22% en 2018, el mismo nivel de comienzos de 2016”, explica.

Lorca añade que a diferencia del Banco Central, que proyecta un rango de crecimiento, Banchile Inversiones estima una expansión puntual del PIB de 3,7% que está inducida por la inversión. “Dicho de otro modo, si el consumo se mantuviera estable y el Banco Central estimara que la actividad crecerá por encima de 3,5%, entonces sólo por aritmética deberían obtener un número de expansión de la inversión similar al nuestro”, concluye.  De darse este escenario, la meta “bastante difícil de lograr” de Valente se cumpliría automáticamente.

La “permisología”

Pero una cosa es cuánto podría crecer la formación bruta de capital fijo y otra cuántos proyectos de inversión logran concretar los privados. Y aquí la palabra que se ha instalado en el debate es la “permisología”, que alude a la “ciencia” de obtener las autorizaciones para que una inversión pueda instalarse y operar, y también a las críticas de los privados a la lentitud y complejidad de estos procesos.

En cuanto a que existen inversiones paralizadas debido a vacíos y deficiencias en los procesos de evaluación ambiental, el coordinador del comité Pro Inversión del gobierno de Michelle Bachelet, Julio Valladares, señala que los montos de inversión aprobados ambientalmente en los dos últimos gobiernos no son radicalmente diferentes. “Esto implica que la institucionalidad ambiental que evalúa proyectos de inversión está funcionando. En ningún caso puede decirse que ella es una traba o que la inversión está detenida”, agrega.

Según la información pública del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), entre los años 2010-2013 se aprobaron iniciativas por un total de $109.704 millones, mientras que la cifra para el lapso entre 2014-2017 llega a $102.345 millones. En el último informe trimestral sobre la materia que realiza la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), se señala que, si bien los proyectos aprobados en el sistema venían mostrando una caída constante desde el segundo trimestre de 2012, en el tercer trimestre de 2017 la tendencia cambió al alza. En el trimestre concluido en diciembre 2017, por ejemplo, se aprobaron 103 proyectos, un 18,4% mayor que igual lapso del 2016.

Un ámbito donde es importante avanzar es en los plazos de aprobación de los proyectos, una meta clave para Valente. Según el informe de la CPC, éstos han venido cayendo: en el cuarto trimestre de 2017 las evaluaciones de impacto ambiental demoraban 16,8 meses, que se comparan positivamente con los 23,9 meses de igual lapso de 2016.  Pero el plazo legal para estas evaluaciones es de 120 días hábiles, prorrogables en 60 días adicionales (seis meses en total). Las prórrogas pueden ser más extensas y los plazos alargarse a petición del interesado.

Otra crítica ligada a la “permisología” es que las inversiones no se concretan porque tras obtener su aprobación ambiental, las comunidades aledañas las paralizan con recursos judiciales. La investigadora de Espacio Público Violeta Rabí comenta que tras analizar todas las sentencias de reclamaciones terminadas conocidas por los Tribunales Ambientales entre 2013 y noviembre de 2017, la evidencia muestra que los principales reclamantes son los propios titulares de proyecto, que en la mayoría de los casos accionan contra resoluciones de la Superintendencia de Medio Ambiente. “Se trata, por tanto, de controversias entre empresas y Estado. Esta evidencia desmitifica la instalada idea de comunidades oponiéndose a la aprobación de proyectos”, afirma.

Una señal preocupante es que las cifras que provee el SEA para el primer tercio del año no son auspiciosas. Al 28 de marzo, sin considerar los proyectos desistidos o no admitidos, ingresaron al SEA iniciativas por US$ 2. 761 millones, menor a los US$3.188 millones de la suma de iniciativas que iniciaron su trámite en el primer trimestre de 2017 y el monto más bajo en los últimos 12 años.

Coordinar, no agilizar

El mandato del jefe de la Oficina de Grandes Proyectos del Ministerio de Economía es claro: coordinar a todas las instituciones, servicios y ministerios que tienen que ver con la tramitación de permisos y licencias para que los proyectos de inversión puedan ver la luz. “Es super importante dejar claro que el mandato es de coordinación y no de agilización. Esta oficina no viene a hacer que los proyectos se destraben a cualquier costo, sino a asegurar que demos un no temprano o un sí para siempre. Para eso se necesita coordinación y que todos los actores tengan la misma información”, precisa Juan José Obach.

Para realizar esta tarea, cuenta que habrá un decreto presidencial que facultará a Economía a adoptar este rol de coordinación de inversiones, “y en paralelo veremos cómo se institucionaliza la oficina, si es un proyecto de ley, una resolución, crear una nueva división u otra opción”.  Advierte que en el sector público hay un conjunto de buenos proyectos que por no estar institucionalizados terminan perdiéndose por el ciclo político. “Queremos que esto quede funcionando en la siguiente administración”, afirma.

Obach agrega que la oficina será la puerta de entrada de los inversionistas y que los acompañará durante todo su trámite en el SEA y también, tras la aprobación si es el caso, en la fase siguiente donde puede ser necesario obtener permisos municipales y otros. “La idea es acompañarlos hasta el corte de cinta. Así podemos llevar un catastro de la inversión que realmente se concreta”, explica.

Añade que el trabajo de coordinación intragobierno se hará en forma transparente. “Habrá un comité, probablemente a nivel de subsecretarios y jefes de servicios claves en el tema de inversión, cuyas actas de reuniones serán públicas. No hay absolutamente nada que esconder. Esa es la gran diferencia que esta administración le quiere dar a este tema”, precisa.

El desafío de convencer

Sentar a una mesa a todos los ministerios y servicios con competencias en materia de aprobación de inversiones y lograr que trabajen juntos no es fácil, porque cada organismo vela por un área específica y responde a normas propias.

Y aunque la buena voluntad y el trabajar por un mismo objetivo pueden ser motivantes, Rodrigo Wagner considera que se requiere más que eso. “Celebro que exista un lugar donde quieran empujar la inversión, que es algo que como país necesitamos, pero es importante que tenga algún poder más allá de Economía. En otros países donde se han hecho esfuerzos parecidos existe una coordinación interministerial. Esta oficina debería tener un padrino en La Moneda que le avise a otros ministerios que esto es importante”, comenta.

Sin embargo, Juan José Obach tiene una buena evaluación de las reuniones iniciales realizadas con autoridades de Minería, Bienes Nacionales y Energía, entre otras. “Las reuniones han ido muy bien. Todos están al tanto de la oficina y coordinados a nivel alto y medio”, afirma.

Al parecer se estarían limado algunas resistencias iniciales, como las expresadas por la titular de Medio Ambiente Marcela Cubillos, quien al ser consultada en su primera entrevista sobre si respaldaba la idea de crear una oficina de grandes proyectos, afirmó que “es una materia que hay que conversar”. En un seminario de Sofofa sostuvo que esa instancia podría ser parte de las modificaciones legales al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y que su creación “debe ir a la par de mejorar lo relativo al relacionamiento previo con las comunidades involucradas y los procesos de participación ciudadana”.

Consultado al respecto, desde el Ministerio de Medio Ambiente señalaron que “la oficina de grandes proyectos está radicada en el Ministerio de Economía. El ministro Valente como la ministra Cubillos han dicho en varias ocasiones que aquí hay una sola agenda, la agenda del Presidente Piñera, y que el desarrollo económico debe ser sostenible, compatible con la protección del medio ambiente”.

¿Y las comunidades?

La investigadora de Espacio Público Violeta Rabí también recoge el punto de la importancia de instalar un sistema de diálogo entre el Estado, comunidades y las empresas, que permitiría generar mejores proyectos a través de un diálogo temprano, simétrico y transparente que ayudaría a prevenir conflictos y a evitar que los proyectos no puedan ser construidos, aunque logren la aprobación ambiental. 

La especialista detalla que una oficina de grandes proyectos “no es suficiente” para los desafíos que enfrenta Chile en torno a la instalación de mega iniciativas de inversión. “Se requiere de procedimientos que garanticen mejores proyectos y esto se realiza mediante la generación de diálogo social, en donde el Estado tenga un rol relevante como garante de los acuerdos que se alcancen”, sostiene. Entre las mejoras necesarias, Rabí menciona la necesidad de abordar en forma transparente y orgánica la inversión social que realizan las compañías en los territorios donde se emplazan, por la vía de generar un nuevo instrumento para hacer exigible los compromisos asumidos por las empresas por un “carril diferente” al de la evaluación ambiental.

Al respecto, Juan José Obach dijo que la oficina que dirige apoyará las propuestas destinadas a fortalecer los mecanismos que las comunidades tienen para dar su opinión frente a los proyectos, incluyendo “acuerdos tempranos” antes que las iniciativas ingresen al SEA.  “Nuestro mandato es un rol coordinador de las inversiones y tratar de levantar cualquier cuello de botella en los proyectos. Si eventualmente una comunidad quiere venir (a reunirse con él) está más que bienvenida, no le cerramos la puerta a nadie”, concluyó.