Ingreso Universal: del “imposible” al “¿por qué no?”

Finlandia bajó el experimento del transferir dinero a las personas sin pedirles nada a cambio, pero el debate sigue abierto.

Eliminar todo el sistema de prestaciones sociales para, en cambio, entregar un monto de dinero mensual a todos los habitantes de un país, sin exigencias ni distinciones (no importa la edad, posición social, si trabaja o no, ni tampoco cuánto gana hoy) es una idea que se viene discutiendo en la última década como una fórmula posible para reducir la desigualdad. De paso, permitiría prescindir de la burocracia que “se come” parte del presupuesto destinado a erradicar la pobreza, aunque con grandes costos y poca claridad en cuanto a los incentivos para los beneficiarios.

Los ojos estaban puestos en Finlandia, que en 2017 comenzó un experimento de dar 560 euros (unos $400 mil) cada mes a 2 mil desempleados elegidos al azar, por dos años y sin ninguna exigencia. Además, no perdían ese aporte si encontraban empleo. La idea era poder evaluar cómo funcionaba esta fórmula y sus impactos. Pero sorpresivamente, se anunció que el experimento se suspende indefinidamente. ¿La razón? Simplemente, falta de ingresos para continuar.

Pero esto no significa que el debate se haya cerrado: hay otros experimentos en marcha, la idea está siendo objeto de estudio tanto en gobiernos y la academia, e incluso el Fondo Monetario Internacional (FMI) lo tiene en su carpeta de análisis.

Quienes promueven el Ingreso Básico Universal (IBU) mencionan al menos tres ventajas de instaurarlo. Primero, se ve como una fórmula posible para sustentar el consumo (y, por ende, a la economía) en periodos de bajo crecimiento como el registrado en años recientes a nivel global. Con él también se eliminaría el estigma social que sufren quienes reciben ayudas estatales y evitaría que, por temor a perder ese aporte, las personas tengan incentivos indeseados a mantenerse desempleadas. También argumentan que esto es un modo de enfrentar la creciente sustitución de trabajadores por robots y tecnología, un fenómeno que avanza a un ritmo cada vez más acelerado. El empresario más innovador de este tiempo, el CEO de Tesla Motors, Elon Musk, se pronunció a favor de asegurar ingresos básicos frente a la automatización de los trabajos.

La visión desde Chile

En Chile este tema no ha generado gran debate aún, pero hay economistas interesados en políticas sociales que siguen la discusión global y tienen diferentes formas de aproximarse a ella. Pero, en general, coinciden en que aún falta más evidencia sobre los impactos del IBU y que sus costos constituyen un freno a su implementación.

“No existe evidencia contundente sobre este tipo de intervenciones, pero es un tema prometedor para seguir investigando. De estudios sobre transferencias sin condiciones sabemos que en general mejoran el consumo y calidad de vida y no hay efectos negativos en la probabilidad de trabajar.  Sin embargo, estos son dirigidos a población en pobreza y no sabemos cuál será el efecto de hacer un programa a escala universal”, comenta Claudia Macías, directora de Políticas de J-PAL Latinoamérica y Caribe, una red de académicos centrados en iniciativas para reducir la pobreza y mejorar el diseño de las políticas públicas.

Coincide el economista e investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP) Andrés Hernando, quien señala que hasta ahora la evidencia es escasa y parcial, por lo que a su juicio “tenemos bastante tiempo más de discusión sobre por qué hacerlo y cuáles son los impactos. A nivel académico es valioso tener ese debate”.

Nicolás Grau, economista de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, tiene una opinión proclive al IBU y considera que la evidencia que hasta ahora se conoce es positiva. “La pobreza es un círculo vicioso. Que esas personas puedan tener recursos asegurados les permitiría tomar las riendas de sus vidas y organizarse. De este modo además se establecería un estándar mínimo de calidad de vida para el grueso de las personas, sobre el cual construir las demás políticas sociales. También es importante desde la agenda de igualdad de género, ya que cambia la distribución de poder al interior de los hogares y empodera a mujeres. Además, la evidencia muestra que el IBU no reduce la participación laboral y mejora el poder negociador de los trabajadores”, afirma.

Macías agrega que este debate es adecuado para Chile, un país que ha sido exitoso en la reducción de la pobreza e instalación de una red de prestaciones sociales. Recuerda que muchos de los países interesados en implementar un IBU son de altos ingresos con buenos sistemas de protección social (Finlandia, Canadá) y que parte del interés surge de la tendencia de automatización, que puede eliminar muchos trabajos de las clases media y media-baja en los próximos años. “También es de interés porque puede reemplazar unas partes —probablemente no todas— del sistema de protección social, logrando los mismos resultados con menos costo. ¿Qué programas sociales existentes se pueden reemplazar por el IBU? ¿Sería más o menos costoso? ¿Cuáles son los efectos de eliminar apoyos específicos, como alimentación o educación? Creo que esta es la pregunta principal al momento de considerar un programa de IBU”, señala.

Para Hernando, Chile no es “lo suficiente rico como para pensar en transferencias universales de este sentido. Tenemos otras carencias que nos debieran preocupar más”. Al respecto, insiste en que hay mucha evidencia del negativo efecto que el estrés materno y la pobreza en la infancia tienen en el desarrollo de los niños. “Hace poco en el CEP propusimos que se creara un ingreso garantizado a todo evento para madres pobres, desde la gestación y hasta los primeros años de vida de sus hijos. Creo que hay que avanzar en estos temas antes de pensar en algo como un ingreso universal, en parte por un tema de recursos que no es obvio de dónde salen”, añade.

Y claro, este es sin duda el principal freno, como lo reconoce Grau: “El gran obstáculo es que implementar un IBU implica un gran monto de recursos y la única forma de hacerlo en Chile es con cambios tributarios importantes. Por eso es probable que esta discusión avance en países desarrollados que tienen más que repartir y mayores impuestos que en Chile. Lo ideal es que este debate se hiciera en todo el mundo al mismo tiempo y se financiara con impuestos, por ejemplo a los flujos de capitales de corto plazo”, sostiene.

El FMI entra al debate

Recientemente, el Fondo Monetario Internacional (FMI) se sumó a estos esfuerzos en una publicación que analiza los pro y contra de aplicar el IBU.

Con un enfoque pragmático, el organismo afirma que puede ser una alternativa para reforzar a corto plazo la red de protección social de aquellos países en desarrollo que tienen un sistema de prestaciones muy escaso y de limitada cobertura. Sin embargo, advierte que para cuidar la sostenibilidad fiscal y el funcionamiento de esta medida, el cambio “tendría que financiarse con aumentos de impuestos o recortes del gasto que sean eficientes y equitativos; por ejemplo, eliminando subsidios universales a los precios o ampliando la base del impuesto sobre el consumo”.

Por el contrario, cuando se trata de sistemas con prestaciones generosas, amplia cobertura y fuerte progresividad, propios de economías avanzadas, el FMI señala que reemplazarlos por el IBU podría reducir la ayuda que hoy reciben muchos hogares de bajos ingresos. En estos casos, dice el organismo, es aconsejable centrarse en eliminar lagunas en la cobertura de la red de protección social. No obstante, apunta que esto no elimina la posibilidad de aplicar el IBU por otras razones; entre ellas, garantizar ingresos en un contexto de creciente inseguridad laboral debido al cambio tecnológico y la automatización, además de “cosechar un respaldo público para reformas estructurales tales como la eliminación de subsidios alimentarios u energéticos y la ampliación de la base del impuesto sobre el consumo”.

En cuanto a su costo fiscal e impacto económico, el FMI afirma que si el IBU representa un 25% del ingreso per cápita mediano, el costo fiscal rondaría 6%-7% del PIB en las economías avanzadas y entre 3%-4% en las economías emergentes y en desarrollo. Sin considerar el financiamiento (cuya modalidad incide en el impacto redistributivo de la medida), la adopción del IBU tendría un gran impacto en reducir la inequidad: el FMI calcula que el coeficiente de Gini, el indicador más usado para medir la desigualdad en los ingresos, disminuiría en promedio cinco puntos y la reducción de la pobreza en las economías menos avanzadas también sería significativa.

En busca de evidencia

Aunque una propuesta para establecer un IBU en Suiza fue rechazada por sus ciudadanos en un referendo en 2016, la idea no sólo no está muerta, sino que está dejando de ser una especie de fantasía impracticable debido a su enorme costo. Así lo avala una serie de experimentos y estudios que buscan ir levantando evidencia que aporte a un diseño en serio.

Al caso ya citado de Finlandia se suma la provincia canadiense de Ontario inició en 2017 su propia prueba con 4 mil personas que recibirán un aporte de US$1 mil ($500 mil mensual) por dos años. Holanda y Estados Unidos también en sus propios ensayos a nivel municipal.

Los privados también se han puesto a la tarea, con iniciativas piloto como la impulsada por la incubadora Y Combinator en Silicon Valley. Más ambiciosa, la ONG especializada Givedirectly está aplicando el mayor experimento de este tipo, con más de 21 mil habitantes de zonas rurales en Kenia que recibirán dinero durante 12 años.

En la academia, en febrero de este año se conoció una investigación que busca medir qué sucede con la oferta y demanda laboral cuando una gran parte de las personas de una región recibe una transferencia en efectivo, para evaluar el impacto macro del IBU. El estudio de los economistas Damon Jones, de la Universidad de Chicago, y Ioana Marinescu, de la Universidad de Pensilvania, se basó en los pagos que el Fondo Permanente de Alaska, que invierte las ganancias de la riqueza petrolera, hace a todos los habitantes (un solo pago al año que en 2017 alcanzó a US$ 1.100, unos $600 mil, que equivaldrían a $50 mil mensuales). Si bien es un monto per cápita más pequeño que los previstos en muchos esquemas de IBU, la suma tiene el potencial de afectar el funcionamiento de la economía de Alaska.

Resultados: no se encontraron efectos a largo plazo en la participación laboral como resultado de las transferencias monetarias universales y permanentes en Alaska, aunque sí aumentos en el trabajo a tiempo parcial. Los autores estiman es posible que el mayor dinero para gastar estimula la economía y que impactos divergentes se equilibraban (como que algunos trabajadores a tiempo completo recortaban sus horas laborales, otros podrían haberse inclinado a no trabajar e incluso algunos que antes estaban en sus casas trabajaron algunas horas). 

“Una idea en busca de diseño”. Así cataloga al IBU el economista argentino Eduardo Levi Yeyati, quien en una columna dice que hay muchas preguntas sin respuesta no sólo sobre los costos y cómo se financia esta propuesta, sino también sobre sus impactos. Por eso aboga por la necesidad de hacer experimentos para recabar evidencia. “Hacer un piloto no es muy costoso; si bien el desempleo tecnológico hoy no parece una amenaza urgente, puede llegar a serlo pronto; los desafíos gemelos de la pobreza y el desempleo dominarán la agenda del desarrollo en los próximos años; y porque, para avanzar, este debate necesita información que hoy no tenemos. En fin, porque las políticas para el largo plazo llevan tiempo y se siembran en el presente”, concluye.