La reforma tributaria restringe facultades del Servicio de Impuestos Internos

La iniciativa considera un conjunto exhaustivo de normas referidas a las actuaciones del organismo e incluye críticas a algunas de sus decisiones recientes. Esto a una semana que el director del SII, Fernando Barraza, fuera confirmado en su cargo por los próximos tres años.

Aunque el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, había adelantado algunas normas incluidas en el proyecto de modernización tributaria que apuntaban a equilibrar la relación entre los contribuyentes y el Servicio de Impuestos Internos (SII), la iniciativa contiene un conjunto de normas que restringen las facultades que hoy tiene ese organismo. De paso, critica expresamente algunas actuaciones recientes del servicio, especialmente en materia de gastos necesarios para producir la renta.

Todo ello en circunstancias de que el director del SII, Fernando Barraza, fue confirmado el pasado viernes al mando de la entidad por un periodo de tres años, tras ser designado en el cargo en 2015 mediante el sistema de Alta Dirección Pública. Reconocido por su seriedad y enfoque técnico, Barraza ha participado en varias actividades públicas con el titular de Hacienda y ha construido una positiva relación de trabajo con el equipo tributario del ministro.

A lo largo de 17 páginas del mensaje del proyecto de ley (por lejos el tema que ocupa la mayor extensión: un tercio de ese mensaje) se describen las razones de un conjunto de normas que buscan introducir mayor seguridad jurídica en el ámbito tributario. En varios pasajes, se señala que estas materias fueron trabajadas “en conjunto con el SII”.

Junto con adecuaciones menores que aclaran la redacción de algunas normas, también se plantean “cambios sustantivos para introducir certeza tributaria en normas que, ya fuera a través de interpretaciones muy restrictivas o que se fiscalizan en ocasiones contrariando el espíritu de las mismas, hoy requieren de cambios sustantivos para devolver la certeza y seguridad jurídica que es base del ordenamiento jurídico”.

Así, dice el texto, se busca evitar condiciones que terminen “transformando a quienes deben fiscalizar la aplicación de la ley en verdaderos legisladores particulares” y asegurar que la aplicación de las reglas predefinidas por el legislador se haga “sin ejercicio de la discrecionalidad y permitiendo, de ser necesario, el control judicial de dichas decisiones”.

¿Cómo interpretar?

El mensaje dice que un “problema recurrente” en materia de interpretación de actos y contratos por parte del SII es su opinión en cuanto a que “el derecho tributario debe ser interpretado en oportunidades con prescindencia de las normas de derecho común”.

Añade que, de este modo, este criterio puede superponerse a la normativa general establecida en otros cuerpos legales, “con miras a recalificar ciertos actos o bien buscar la real intención de las partes al celebrar un acto jurídico en particular, aun cuando dicho acto, sus elementos y efectos se encuentren expresamente regulados en la ley”.

Para corregir lo anterior, la propuesta del Gobierno busca que las interpretaciones se realicen “conforme a los principios interpretativos generales de derecho respecto de la regulación particular de la normativa aplicable”.

El mensaje recuerda que el artículo 4 del Código Tributario establece que las decisiones que se realizan en materia tributaria no pueden afectar la validez o efectos de actos o contratos en otras ramas del derecho. Así, se propone añadir una norma para que la interpretación y aplicación de las disposiciones tributarias, de los actos jurídicos y de los contratos deba considerar las normas del derecho común, incluyendo criterios interpretativos y principios generales de derecho.

Gastos, tasación e IVA

Entre las modificaciones sustantivas en esta materia, el proyecto detalla que en los últimos años y especialmente tras la incorporación de la Norma General Antielusiva (NGA), el SII “de alguna manera recrudeció el rechazo de gastos en la determinación de la renta líquida imponible, aplicando esta norma especial antielusión de manera bastante extendida y poniendo en tela de juicio o privando al contribuyente de la posibilidad de deducir gastos que resultan en interés del negocio y que pese a no generar rentas de manera directa sí son necesarios para desarrollar el giro”.

Agrega que incluso hubo “interpretaciones más estrictas” que “rechazaron en general todos los gastos voluntarios, extraordinarios y que no generaran una renta correlativa”.

Así, el texto propone una nueva definición de gasto que puede ser deducido de la renta, que modifica aquellos que hoy figuran en el artículo 31 de la Ley de Impuesto a la Renta (LIR). Esta redefinición incluye aquellos gastos que se encuentren vinculados directa o indirectamente al desarrollo del giro; que sean razonables en cuanto a su monto, se encuentren pagados o adeudados en el ejercicio comercial correspondiente; tengan una causa lícita y se acrediten o justifiquen en forma fehaciente en caso de fiscalización. Adicionalmente, se incorporan nuevos gastos especiales: aquellos relacionados con responsabilidad social empresarial y con obligaciones legales de responsabilidad objetiva de indemnizar o compensar.

En materia de tasaciones, se detallan ejemplos de las circunstancias que el SII debe considerar, se explicita el derecho del contribuyente de aplicar “cualquier método de valoración basado en técnicas de general aceptación para efectos de justificar el precio o valor respectivo” y se establecen presunciones “que otorgan puertos seguros a los contribuyentes respecto de los valores que pueden considerar para realizar ciertas operaciones”.

Además, se establece la obligación del servicio de dictar una resolución para calificar la habitualidad que es necesaria para que una venta se considere afecta a IVA, basada en la frecuencia y cantidad, y sin que puedan tener una aplicación retroactiva. También se propone establecer en la ley el concepto de habitualidad del IVA.

Norma General Antielusión

Aunque se valora el efecto disuasivo que la NGA ha tenido, se proponen “aclaraciones del sentido y alcance de la actual normativa”. Estas buscan otorgar un mayor grado de certeza a los contribuyentes en orden a qué pueden y qué no pueden hacer; junto con facilitar la aplicación práctica de esta normativa a la hora de evaluar a fondo los actos jurídicos para detectar situaciones de abuso de forma jurídica o simulación.

Entre los ajustes y a fin de “evitar dudas”, se establece en la ley que al recalificar un acto jurídico para investigar la hipótesis de elusión, el SII deberá limitarse a seguir el procedimiento de la NGA. Se añade que si se inicia un proceso de fiscalización de acuerdo con una norma especial antielusión, no podrá posteriormente iniciar un proceso por NGA por los mismos actos jurídicos y contratos (y viceversa).

En materia de abuso tributario, que se configura en la medida que los actos o negocios no produzcan efectos jurídicos o económicos “relevantes” para el contribuyente o un tercero según lo estime el SII y luego tribunales, se estima que dicha “relevancia” es demasiado amplia y subjetiva. Por ello, propone eliminar el término ya que “genera más problemas que aclaraciones”. Por otro lado, se busca agregar que en el abuso los actos deben ser “notoriamente artificiosos” para la consecución del resultado obtenido.

También se busca ampliar la figura de la “economía de opción”, que ha sido interpretada por el SII en el sentido que las conductas del contribuyente deben restringirse únicamente a las franquicias tributarias u opciones expresamente reguladas en la legislación tributaria. Esto, dice el proyecto, “restringe gravemente la autonomía de la voluntad” y cierra el uso de esta vía a aquellos actos y contratos que no están expresamente contemplados en la legislación tributaria.

Asimismo, se busca detallar la aplicación de la figura de la “simulación” como constitutivas de elusión, incluyendo aquella absoluta (se celebra un acto aparente pero no se quería celebrar ninguno) o relativa (se celebra un acto aparente pero en verdad se quería celebrar uno distinto).

También se moderniza y hace más expedito el trámite de consulta antielusión, con plazos más acotados y con respuestas más efectivas, de manera que constituya una herramienta eficaz.

Abogados consultados comentaron que les preocupan los cambios propuestos respecto de la NGA, ya que se elimina la primacía del carácter de derecho público del derecho tributario, y se dificulta la aplicación de la NGA. En el fondo, se evaluarán los actos jurídicos conforme al derecho civil y comercial, por lo que muchos quedarán fuera de la regla, detallaron.

Fiscalización y derechos del contribuyente

Por otra parte, la modernización tributaria también respalda las facultades de revisión y fiscalización del SII, estableciendo procedimientos para solicitar declaraciones juradas de los contribuyentes, requerir su comparecencia en casos específicos, solicitar información como medio especial de fiscalización, proponer declaraciones de impuestos y denegar la emisión de documentos tributarios en casos calificados. Además, se precisan las materias que pueden ser objeto de fiscalización y los plazos en que deberán llevarse a cabo dichas actuaciones.

Como contraparte, se establece un conjunto de derechos del contribuyente, incluyendo el derecho a que se le informe la situación tributaria y el estado de tramitación de un procedimiento; a obtener certificaciones de no existir gestiones pendientes; a no ser fiscalizados en segunda oportunidad por las mismas partidas y períodos y a ser notificado del bloqueo de documentos tributarios, entre otras medidas. También se crea el Defensor del Contribuyente.

También se establece una norma de silencio positivo: las presentaciones ante el SII que no sean resueltas dentro de plazo legal, se considerarán resueltas positivamente si el contribuyente advirtió previamente de la proximidad del vencimiento del plazo. También se regula la presentación de recursos administrativos ante el organismo y se detalla que en las fiscalizaciones no se podrán solicitar antecedentes anteriores a los plazos de prescripción.