El laberinto fiscal: el difícil seguimiento ciudadano al presupuesto público

La atomización de programas y el formato poco accesible son algunas de las barreras. Una comisión de expertos entregó propuestas en enero, pero aún no se implementan.

Es una meta que se repite en las campañas electorales y en cada debate presupuestario: hacer más eficiente el gasto público, lograr que cada peso se gaste bien y terminar con las iniciativas mal evaluadas. Lo curioso es que aunque estas ideas podrían no tener oposición, es difícil mostrar avances debido a lo titánico de la tarea.

Dos datos. La OCDE detectó que cada año se evalúa menos del 5% del presupuesto total y que esos hallazgos no inciden en los recursos que se asignan a cada programa (ver recuadro 6 de este reporte). Pero incluso lo que se mide deja gusto a poco: según un ejercicio que realizó PAUTA, apenas el 43% de los programas evaluados por la Dipres entre 2009 y 2019 logró nota azul.

No es que falten ideas sobre cómo mejorar. En enero pasado, y luego de un año de trabajo, un grupo de expertos convocados por el Ministerio de Hacienda entregó su informe final. Pero las propuestas de la Comisión de Gasto Público, que en  2020 se tradujeron en que por primera vez se informara a los contribuyentes en qué se gastan sus impuestos, siguen esperando su momento.

“La verdad es que no ha habido avances, pero es comprensible”, dijo la directora del Observatorio del Gasto Fiscal, Paula Díaz, cuya antecesora lideró la citada comisión. Explicó que la implementación de esas recomendaciones “requiere de una fuerte voluntad y compromiso político, junto a una planificación de largo plazo”, por lo que llamó a todos los actores involucrados a “comprometernos a lograr avances, aunque sean pequeños”. 

Más coordinación

Si de avances de trata, ha habido un “trabajo de hormiga” al interior del Gobierno para mejorar la información sobre lo que resulta y lo que no. Esto ha sido liderado por los dos entes evaluadores: la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) y la Dirección de Presupuestos (Dipres) del Ministerio de Hacienda. “En estos tres años se ha avanzado en que ambos organismos derriben sus muros y conversen entre sí, porque ese trabajo conjunto logra el doble objetivo de un mejor gasto y una mejor política social”, dice una fuente del Ejecutivo.

Así, en lugar de evaluar los programas sociales y no sociales por separado, ambas entidades se han coordinado para hacer una evaluación de desempeño a toda la oferta pública, apuntando a tres dimensiones: si se resuelve el problema que motiva el esfuerzo fiscal, si se hace al menor costo y si se prioriza a los más necesitados. De esta revisión surgen alertas que se abordan mediante evaluaciones en profundidad.

“Que un programa tenga mal desempeño no significa necesariamente que deba terminar o que el problema que busca solucionar no sea relevante. La evaluación nos permite identificar en qué hay que mejorar y en qué dirección avanzar para lograr un mejor uso de los recursos de todos”, explica la subsecretaria de Evaluación Social, Alejandra Candia.

¿Programas fuertes o atomizados?

Ponerle fin a un programa no es habitual. También se lidia con una multiplicidad de programas que apuntan a objetivos o colectivos similares, y con nuevos programas que se crean o que comienzan a ser evaluados. Es el caso de muchas de las reformas que discute el Congreso.

Una fuente de Gobierno explica que “es clave lograr que los servicios que trabajan en áreas similares sumen fuerzas. No son necesariamente rivales, sino más bien complementarios, y la evaluación debe apuntar a dicha coordinación”.

La realidad de programas atomizados fue visibilizada en el debate del Presupuesto 2021, cuando el Gobierno usó la evaluación para obtener US$ 720 millones de programas “menos eficientes, que replican otros ya existentes o que son tan pequeños que buena parte de los recursos se va en gasto administrativo”, según explicaron desde Hacienda en ese momento. 

Un gran paso para sistematizar lo existente y facilitar su seguimiento es la plataforma Data Social, que permite ver en un solo lugar la caracterización socioeconómica nacional, la oferta pública y la participación de la sociedad civil. Por ejemplo, si se miran los programas sociales, entre 2018 y 2020 aquellos dirigidos a grupos prioritarios como niños, adultos mayores, personas con discapacidad, entre otros, se mantuvieron estables (322 iniciativas con $17 mil millones en total). En contraste, los que apuntan a grupos que no son prioritarios pasaron de 183 a 205 programas, y los recursos subieron de $19 mil millones a $22 mil millones.

¿Se necesitan, por ejemplo, 129 programas sociales distintos enfocados en niños, niñas y adolescentes? “Es importante contar con evidencia sólida del impacto de los programas e implementar una nueva oferta basada en dichos estándares, que garantice el logro de los resultados”, opina el gerente general de la Fundación San Carlos de Maipo, Marcelo Sánchez. Añade que también se requiere un ente coordinador que articule los servicios especializados de cada repartición, “evitando duplicidades y la sobreintervención, y con capacidad para reducir las brechas a nivel local”.

El difícil control ciudadano 

A estas dificultades se suma que el control ciudadano se vuelve difícil por la estructura del propio Presupuesto. “Es fundamental fortalecer el actual sistema presupuestario, el empleo y la gestión pública en todos sus niveles, así como al Congreso y su rol en la tramitación de la Ley de Presupuestos, norma que hoy no permite identificar, por ejemplo, los programas ‘públicos’ como tampoco el gasto efectivo asociado a ellos”, dice Paula Díaz.

Es muy común que científicos o artistas protesten cuando los recursos asignados a sus respectivos ministerios se reducen, pero otra cosa es lo que ocurre con los programas: no siempre figuran en el Presupuesto porque sus recursos están agregados con otros. Así, se conocen las evaluaciones, pero cuesta saber qué pasó con esos programas en el debate presupuestario.

Otra necesidad es que la información presupuestaria esté en formatos más accesibles y amigables, de modo que sea fácilmente rastreable por personas y organizaciones sociales sin la necesaria intermediación de expertos. El portal Presupuesto Abierto es un buen punto de partida, por ejemplo.

Díaz también sugiere avanzar desde “indicadores de ejecución y uso de recursos en objetivos parciales” a una nueva fórmula basada en objetivos país concordados de manera participativa, que “permitan evaluar la efectividad de tales decisiones, traducidas en el bienestar que ellas reporten a la ciudadanía”. Nueva Zelanda ha impulsado esta fórmula en 2020 mediante el llamado “presupuesto de bienestar“.