Financiar derechos hoy y también mañana: el factor fiscal en la Constitución

Que la Carta Magna tenga una regla de sostenibilidad fiscal sería un avance, Pero ¿cómo se cautela? ¿la descentralización podría amenazarla?

Uno de los temas transversales que está intrínsecamente asociado al debate constituyente, aun cuando pueda no abordarse en forma explícita, es cómo el Estado financia los derechos que la Constitución garantiza. Sin recursos suficientes, pueden volverse letra muerta. En el otro extremo, podrían generar desequilibrios fiscales.

No es que hoy ese equilibrio esté asegurado. En 2018, el ministro de la Corte Suprema Sergio Muñoz respondió a quienes criticaban que el máximo tribunal ordenara al Ejecutivo financiar medicamentos de alto costo: “Si no, que deroguen la garantía [constitucional] al derecho a la vida y pongan que lo más importante son las finanzas públicas“.

En medio del debate constituyente, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) decidió motivar una reflexión sobre estas materias. Como entidad técnica independiente cuyo rol es contribuir al manejo responsable de la política fiscal, el CFA invitó a ocho economistas y cuatro abogados de distintas sensibilidades a aportar sus miradas sobre el tema.

Temas históricos y emergentes

En las exposiciones ante del CFA, quedó claro que los temas fiscales “están en todas partes” y no solo en un capítulo de la Constitución; que dependen estrechamente de las decisiones sobre la estructura del Estado y que hay diversas experiencias internacionales sobre cómo abordarlos. 

En general, hay coincidencia sobre la importancia de tener reglas o principios en materia fiscal en la Carta Magna, pero diferencias respecto de mantener o ajustar las vigentes. Aunque la norma más conocida es la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en materia de gasto y tributos, existen reglas para el debate presupuestario, el endeudamiento público, los principios de legalidad y no afectación tributaria, y la imposibilidad del Banco Central de financiar al gobierno, entre otras.

Los expositores no abordaron solo estos temas: dos de ellos recogieron el interés que la Convención Constitucional ha mostrado respecto de dotar de mayor autonomía a las regiones y de un rol más activo del Estado en la economía. El profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile Diego Pardow (integrante del comando de Gabriel Boric) se centró en las empresas del Estado y su regulación; mientras que la decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibañez (UAI), Isabel Aninat, expuso sobre la arista fiscal de la descentralización política y administrativa: ¿deberían los municipios y regiones poder endeudarse y recaudar sus propios impuestos?

Equilibrio intergeneracional

El presidente de Horizontal, exministro de Hacienda y excandidato presidencial en las primarias de Chile Vamos, Ignacio Briones (Evopoli), cree que los anclajes fiscales deben estar en la Constitución porque ese texto es también un pacto entre generaciones, donde lo fiscal debería tratarse en modo similar a la protección del medioambiente.

Briones lo resumió en dos preguntas: “¿Es justo que la cuenta (deuda, crisis) de un exceso de gasto de la generación actual deba ser asumida por la generación de mañana? No. ¿Debe la Constitución escrita por la generación actual interesarse por generación futura? Sí”. El economista advirtió que la noción de sostenibilidad es compatible con distintos niveles de gasto o tamaño del Estado, incorporarla en la Constitución no implica dejar predefinido esos asuntos.

Esta idea también fue planteada por la la presidenta de Rumbo Colectivo y asesora de Gabriel Boric, Javiera Martínez, quien dijo que la justicia intergeneracional debería ser uno de los principios orientadores de la recaudación y el gasto fiscal. Así se podría “conciliar las urgencias sociales y sanitarias de corto plazo y las de más largo plazo -como las medioambientales- con el balance fiscal que requiere la macroeconomía”.

La ingeniera civil industrial afirmó que la discusión pública “ha encasillado y reducido el concepto de responsabilidad fiscal, reduciendo su legitimidad social”, por lo que debe revalorizarse. Y propuso revisar la experiencia comparada sobre el proceso presupuestario, ya que hay países donde el legislativo puede aumentar el gasto o promover iniciativas que incidan en las finanzas públicas.

La académica de la Universidad de los Andes Cecilia Cifuentes, asesora de José Antonio Kast, planteó que “no estamos arreglando una Constitución fallida en materia fiscal, la estamos perfeccionando, es más difícil de hacer”. Sostuvo que bajo la vigencia de la actual Carta los resultados en materia fiscal “son superiores a los registrados en forma previa”, pero admitió que deberían incorporarse límites al endeudamiento público (en términos netos) y avanzar también en mayor descentralización fiscal manteniendo el principio de sostenibilidad.

Opciones para una cláusula fiscal 

¿Qué dice la experiencia comparada sobre los principios fiscales a nivel constitucional? El director del Departamento de Derecho Público de la Universidad Católica, Sebastián Soto, planteó que, con diferentes alcances, estas “cláusulas de presupuestos balanceados” existen en países desarrollados (Alemania, España, Italia, EE. UU.) y emergentes (Colombia y Brasil).

Al debate sobre si sumar una disposición de este tipo en la Constitución se suma el cómo hacerlo: si como un principio general, como una cláusula vinculada con la judicialización de derechos sociales, a “la alemana” (cuya Carta Fundamental establece en detalle cuál debe ser la relación entre ingresos y gastos) o siguiendo el modelo colombiano, que al principio de sostenibilidad fiscal suma una regla que permite modificar los efectos de sentencias judiciales que pongan en riesgo su cumplimiento. 

Pero el problema no se resuelve si no es claro cómo hacer cumplir en las decisiones que tomen los distintos poderes del Estado. El punto lo planteó el profesor de derecho administrativo de la Universidad de Chile Luis Cordero: “Hay dos preguntas, explícitas o implícitas. ¿Debe la Constitución tener una regla de sostenibilidad fiscal? ¿Quién la debe custodiar? Como la estructura es sistémica, importa mucho la decisión que se adopte en el régimen de gobierno y del modelo de descentralización”. 

El rol de los incentivos

Pero no todo descansa en las normas: también son claves los incentivos que inciden en los distintos tomadores de decisiones. Si no hay costos para quienes rompen las reglas, se termina tolerando o incluso promoviendo el “mal comportamiento”. Esto ocurre, por ejemplo, con parlamentarios que presentan proyectos que inciden en el gasto fiscal, pero que son populares.

La importancia de los incentivos y los comportamientos que no están fijados en reglas fue la óptica elegida por el profesor de la Escuela de Negocios de la UAI Rodrigo Wagner, exasesor en el comando presidencial de Yasna Provoste “No veo muy útil tener un límite explícito de deuda. Si estás por debajo, pareciera que ‘tienes espacio’. Si llegas al límite, es obvio que te renuevan [te suben el límite]”, ejemplificó.

A su juicio, se debe realizar un trabajo institucional paralelo a la redacción de la Carta Magna, para generar ciertas prácticas virtuosas. Entre éstas, “hacer que en Chile sea un escándalo público que se presenten proyectos de ley sin mirar ningún gasto” y que la institucionalidad “pueda advertir a los votantes sobre los costos de las propuestas”, para prevenir engaños.