¿Debe incluir la Constitución un procedimiento para revocar el mandato de autoridades?

Este instrumento está presente en pocos ordenamientos constitucionales a nivel global, pero en América Latina se incluyó en Ecuador, Bolivia, Venezuela, Perú, Colombia y México.

Los expertos consultados consideran que no se deberían incluir mecanismos de revocación de mandato de autoridades de elección popular por solicitud de la ciudadanía en la posible nueva Constitución. El argumento que más se reitera es que se podría alterar la representación popular y con ello, afectar la democracia.

¿Qué estamos verificando?

El referéndum revocatorio o también conocido como el procedimiento por el cual se podría remover a autoridades electas de sus cargos, es uno de los temas que se ha mencionado en el debate de la Convención Constitucional. La Comisión de Principios Constitucionales, Democracia, Nacionalidad y Ciudadanía será la encargada de definir si se debe incorporar este mecanismo de democracia directa en la posible nueva Constitución.

En un Anticipo de la Convención realizado por PAUTA, ya se presentaba un amplio apoyo de parte de los constituyentes a incluir esta alternativa en el texto constitucional, junto con otras opciones en las que los ciudadanos pudieran presentar iniciativas populares de ley.

Respecto de este tema, el Constitucheck, de Watchdog PAUTA, ya había consultado tanto a expertos nacionales como internacionales sobre qué se entiende por democracia directa junto con incluir la experiencia de otros países y su posible aplicación en Chile. Sin embargo, esta semana y por la relevancia que ha adquirido la inclusión de mecanismos en los que pueda participar la ciudadanía, esta sección investigó sobre las implicancias de dejar establecido en el nuevo texto constitucional la posibilidad de realizar referéndums revocatorios.

¿Qué dice la Constitución?

En la tradición constitucional chilena no han existido mecanismos para que ciudadanos revoquen el mandato de autoridades electas.

“La revocación de autoridades por parte de la ciudadanía es una figura que existe en poquísimos ordenamientos jurídicos. Por lo tanto, no es de extrañar que no se haya incluido en las constituciones chilenas”, señala Soledad Bertelsen, profesora de Derecho Constitucional e investigadora de Polis (Observatorio Constitucional de la Universidad de los Andes).

La Carta Magna vigente mantiene esta característica, aunque sí trata otras formas para revocar cargos. En el Capítulo XIV, referido al Gobierno y Administración Interior Del Estado, el artículo 125 señala que “las leyes orgánicas constitucionales respectivas establecerán las causales de cesación en los cargos de gobernador regional, alcalde, consejero regional y concejal”. Y determina que cesarán sus cargos las autoridades que “hayan infringido gravemente las normas sobre transparencia, límites y control del gasto electoral”.

También establece la posibilidad de acusar constitucionalmente a una autoridad. El Capítulo V, de la Constitución que trata sobre el Congreso, se determina en el artículo 52 que la Cámara de Diputados tiene la atribución “declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de sus miembros formulen” en contra de autoridades como el Presidente de la República y ministros de Estado. Mientras que en el artículo 53 se faculta al Senado a “conocer” esas acusaciones.

Referéndum revocatorio en una posible nueva Constitución

A pesar de que la revocación de mandatos de elección popular no está presente en la actual Constitución, sí se han ingresado proyectos de ley con propuestas para modificar el texto y de esa manera permitir que los ciudadanos determinen el fin del cargo de las autoridades.

Al menos hay siete iniciativas de este tipo en tramitación en el Congreso, entre las que se encuentra una que plantea que “todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables. Transcurrida la mitad del período por el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripción podrán solicitar la convocatoria a un referendo para revocar su mandato”, según señala un párrafo del proyecto ingresado en el año 2006.

Tomás Jordán, profesor de derecho constitucional de la Universidad Alberto Hurtado y consultor del Congreso Nacional para las reformas constitucionales que establecieron el proceso constituyente, explica que la incorporación de mecanismos para revocar el mandato de autoridades puede alterar la idea de representación popular.

Según señala, el voto y la elección de las autoridades otorga “un mandato de interés general del Estado, no de intereses particulares” e incluir la revocatoria, en cambio, “está determinado por una coyuntura muy particular en el cual un grupo de ciudadanos exige que esa autoridad, porque no hace lo que estiman correcto, sea revocada”.

En la misma línea, David Altman, director del Instituto de Ciencias Políticas de la Pontificia Universidad Católica de Chile, asegura que este mecanismo no debería incluirse, ya que “termina siendo una vendetta política y un estrés para el sistema político”. El experto asegura que como mecanismo de control en los países que existe es “extremadamente pobre” y que parte de la democracia “es ser capaces de negociar el programa”, por lo que tampoco sería buen instrumento para sancionar a las autoridades por no cumplir con su programa.

Para Bertelsen, el mecanismo revocatorio popular puede llevar a inestabilidad y alterar las reglas de la democracia. “Hay que tener en cuenta que la existencia de una mayoría descontenta con una autoridad no significa que esa mayoría esté de acuerdo en quién debe reemplazarla”. La experta de Polis añade que por la baja participación electoral que hay en Chile, en general las autoridades no son escogidas por una mayoría real del padrón; sin embargo, eso “no significa que esas autoridades no hayan sido democrática y legítimamente elegidas”.

Altman asevera que hay otros mecanismos de control que son “mucho más eficientes” que el referéndum revocatorio. Menciona la posibilidad de que los ciudadanos puedan evitar la aprobación de una ley o de alterar la Constitución si un segmento “importante” quiere un cambio.

Jordán coincide con ello y señala que “si es posible visualizar en un sistema representativo la revocación, por ejemplo, de resultados, que es la revocación de leyes”. Según explica, en este caso “la ciudadanía juzga el producto de ese mandato”.

Agrega que lo que se debe fortalecer es la representación, el sistema de partidos, la rendición de cuentas e instrumentos de democracia representativa hacia el gobierno y el legislativo, “para que la ciudadanía pueda incidir en las discusiones públicas”.

Experiencia internacional

Respecto de los mecanismos de democracia directa presentes en las constituciones a nivel internacional, se encuentran los referendos -en 149 países, entre ellos Chile-  entendidos como aquellos instrumentos que “proporcionan a los ciudadanos la oportunidad de votar a favor o en contra de una parte específica de la legislación propuesta. Los referendos son propuestos por uno o varios organismos del gobierno”, según se expresa en la Biblioteca del Congreso Nacional (BCN).

Por otro lado, también se incluyen las iniciativas legislativas ciudadanas, presentes en 51 naciones y que permiten a “los ciudadanos particulares proponer nueva legislación. Por lo general, esto requiere de requisitos adicionales, como el apoyo de un partido político, o de un miembro de la legislatura, o de un determinado número de firmas de ciudadanos”, de acuerdo a la BCN.

En cuanto a la opción de terminar con el mandato de una autoridad antes que finalice su mandato, Luz Eliyer Cárdenas, profesora del área académica de derecho, ciencia política y relaciones internacionales de la Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano y colaboradora de Polis, menciona que este instrumento “parece ser” común en América Latina.

Sin embargo, señala que el procedimiento “no es homogéneo, en cuanto a número de respaldos requeridos para la solicitud, autoridades o funcionarios frente a los que se puede invocar, motivaciones o causales de procedencia y efectos de la misma”.

Actualmente, países como Ecuador, Bolivia, Venezuela, Perú, Colombia, México y algunos estados de Estados Unidos incluyen este mecanismo. Según explica Cárdenas, esto suele caracterizarse por tres estrategias. “Como un mecanismo de participación, como derecho de los ciudadanos o nacionales y como la consagración de disposiciones que indican que los cargos de elección popular están sometidos a revocación”, sostiene.

Además, señala que la reglamentación del proceso se le tiende a designar a la ley y que, en general, la causal para solicitar la revocación de mandato no suele determinarla el texto constitucional, sino que la precisión “queda en manos del legislador”.

Por ejemplo, la Constitución de Ecuador establece en el artículo 61 inciso 6 el derecho de los ciudadanos a revocar el mandato de autoridades de elección popular. Mientras que en el artículo 105 se determina, además, que la solicitud de revocatoria necesita el apoyo de a lo menos el 10% de las personas inscritas en el registro electoral, o de 15% si es para el Presidente de la República.

En Bolivia, el artículo 240 de su Carta Magna indica que “toda persona que ejerza un cargo electo podrá ser revocada de su mandato, excepto el Órgano Judicial”. Y que el referendo revocatorio procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o al servidor público”.

En México, esta opción se incorporó en el artículo 35 numeral IX de la Constitución en diciembre de 2019, donde se establecen los procesos de revocación del mandato como derechos de los ciudadanos mexicanos y se ocupa de desarrollar el proceso aplicable al Presidente de la República.

Cárdenas asegura que los resultados de la revocatoria popular de mandatos no es igual en todos los casos y “depende de la facilidad o la dificultad pensada por la legislación a la hora de conducir un proceso de revocatoria”. Sin embargo, considera que Chile debiera tener en cuenta las experiencias “en cuanto a los efectos positivos o adversos que ha generado en cada Estado y con base en ello, analizar su pertinencia en el sistema chileno”.

Por ejemplo, menciona el caso de Colombia que a pesar de tener este mecanismo desde la Constitución del 1991, reglamentado por la ley en 1994, e intentado en múltiples oportunidades contra alcaldes y gobernadores, “tan solo en el 2018 triunfó la primera revocatoria contra un alcalde de un pequeño municipio en el departamento de Boyacá”.

Mientras que las grandes ciudades, “no han sido efectivas y se ha evidenciado que los promotores de la revocatoria no es el electorado insatisfecho sino el candidato vencido, es decir, la oposición, situación que desfigura el mecanismo de participación”, señala.

En ese sentido, indica que si bien este mecanismo puede ser “efectivo para corregir el actuar de algunas autoridades”, debe evitarse que se convierta en una práctica habitual. Esto debido a que “se corre el peligro de un menoscabo en la confianza política y en las dinámicas democráticas de elección”.

En su opinión, antes de incorporarlo en un posible nuevo texto constitucional es importante que las normas que reglamentan la Carta Magna fortalezcan e incentiven el sufragio y el buen voto; robustecer el sistema electoral y la dinámica de partidos, movimientos o grupos de interés político; y que se impongan límites a la revocatoria considerando que parte de su desarrollo sería labor del legislador.

Ante el debate que podría desarrollarse en la Convención Constitucional, respecto a la inclusión de mecanismos de democracia directa en la que los ciudadanos puedan revocar el mandato de las autoridades, los expertos consultados concuerdan en que no se debería incluir en la posible nueva Carta Magna esta posibilidad. Entre los argumentos se encuentran la alteración a la representación popular, la generación de inestabilidad, junto con que en democracia, es necesario “ser capaces de negociar el programa”.

Además, mencionan que existen otros métodos más eficientes que el referéndum revocatorio para que los ciudadanos den a conocer su opinión, como evitar la aprobación de una ley. También señalan que los cambios deben enfocarse en fortalecer la representación, el sistema de partidos y los instrumentos de democracia representativa, con el propósito de que los ciudadanos puedan “incidir en las discusiones públicas”.

WatchDog PAUTA es un proyecto de fact-checking conjunto entre la Facultad de Comunicación de la Universidad de los Andes y PAUTA. Busca tomar temas en la agenda y rastrear su veracidad desde una perspectiva positiva, no inquisitoria.

La sección Constitucheck es verificador de contenidos surgidos a partir del debate constitucional.