¿Cómo se puede asegurar el derecho a la vivienda digna?

A pesar de que es considerado un derecho humano desde el Pacto Internacional de Derechos Sociales y Económicos de 1966, Chile no reconoce esta garantía en la Constitución vigente.

Una mayor precisión de los conceptos de “vivienda digna y adecuada” en las leyes sería necesaria para concretar el derecho a la vivienda que se consagra en la propuesta constitucional de acuerdo a los expertos. Los abogados advierten que se podrían generar “falsas expectativas” y que este derecho no asegura una solución habitacional en el corto plazo.

En una línea similar, arquitectos comentan que no es suficiente con construir viviendas y esta garantía será necesaria relacionarla con el “derecho a la ciudad”, en donde se fomente la integración de los barrios y la igualdad de oportunidades sin importar el lugar donde se resida.

¿Qué estamos verificando?

Una innovación que incluye la propuesta de Carta Magna que está realizando la Convención es consagrar el derecho a la vivienda con rango constitucional. El artículo 4 del capítulo de Derechos Fundamentales establece que “toda persona tiene derecho a una vivienda digna y adecuada” y que el Estado deberá velar por ello.

Ya en julio de 2021, PAUTA había dado a conocer en su anticipo de la Convención que esta garantía sería una de las que iba a estar presente en el texto constitucional con un amplio apoyo de la mayoría de los sectores. A mediados de abril, el Pleno aprobó por 133 votos a favor, 11 en contra y seis abstenciones la inclusión del derecho a la vivienda.

Esto sucede en un momento en que el déficit habitacional ha crecido a los niveles más altos en casi 20 años en el país. De acuerdo al Catastro de Campamentos de 2020-2021 realizados por Techo, hoy 81.643 familias viven en 969 campamentos en Chile, la cifra más alta desde 1996.

Considerando lo anterior, el Constitucheck, Watchdog PAUTA, investigó sobre las implicancias de consagrar el derecho a la vivienda en la Constitución, los efectos que esto puede tener sobre el déficit habitacional y se analizó la experiencia internacional que hay al respecto.

¿Qué dice la propuesta de Constitución? 

En el capítulo de Derechos Fundamentales de la propuesta de la nueva Constitución se establece en el artículo 4 el derecho a una “vivienda digna y adecuada que permita el libre desarrollo de una vida personal, familiar y comunitaria”.

El encargado de consagrar este derecho será el Estado, que deberá tomar todas las medidas necesarias para entregar al menos “la habitabilidad, el espacio y equipamiento suficiente, doméstico y comunitario”. Además, deberá facilitar “la asequibilidad, la accesibilidad, la ubicación apropiada, la seguridad de la tenencia y la pertinencia cultural de las viviendas, de conformidad a la ley”.

El déficit habitacional en Chile 

Desde 2017, se ha presentado un alza en el problema del déficit habitacional en el país. Cifras de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) de ese año señalan que Chile requería de un total de 739.603 viviendas nuevas para más de 2 millones de personas, lo cual significa un repunte de un 13% con respecto a su informe anterior de 2015.

Los datos más recientes, realizados por Techo, recogen la existencia de 81.463 familias en casi mil campamentos a lo largo de la nación para 2021, lo que representa un aumento de un un 73,52% en la cantidad de familias y de un 20,32% en el número de asentamientos con respecto al catastro realizado por el Ministerio de Vivienda en 2019.

A nivel regional, La Araucanía se posiciona como primera en el aumento de familias viviendo en campamentos con un 315.38%, seguida por Arica y Parinacota con un 243.25% y la Región Metropolitana con un 224.55% 

“Es plausible que el súbito impacto que tuvieron tanto la pandemia como el estallido social sobre los ingresos de las familias explique gran parte del aumento en la cantidad de familias que llegaron a vivir a campamentos”, asegura el informe. 

El arquitecto y urbanista, Iván Poduje, comenta que “además de la magnitud del déficit tenemos un encarecimiento serio de las viviendas, y un flujo migratorio que presiona la demanda en segmentos más vulnerables”. Todo ello hace, según él, que aumenten las listas de esperas por vivienda, el hacinamiento y el arriendo precario.

Derecho a la vivienda

De acuerdo a un folleto informativo de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas “la vivienda adecuada fue reconocida como parte del derecho a un nivel de vida adecuado en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966“.

Según explican, esta garantía “no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”. Es en ese sentido que se advierte que “una vivienda adecuada debe brindar más que cuatro paredes y un techo” y debe cumplir, al menos, con siete características: la seguridad de la tenencia; la disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura; asequibilidad; habitabilidad; accesibilidad; ubicación y adecuación cultural.

Sin embargo, la Constitución chilena no incluye al derecho de la vivienda en el catálogo de derechos fundamentales. No obstante, algunos autores argumentan que el país sí reconoce esta garantía al haber suscrito tratados internacionales en donde está presente.

Alberto Vergara, académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica, explica que “si bien está consagrado en varios de los tratados internacionales que ha suscrito y ratificado Chile, el hecho de que no esté en el actual texto constitucional impide que haya un recurso jurisdiccional directo para exigir la protección o la justiciabilidad de este derecho fundamental”. 

Rosa Gómez, académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes y colaboradora de Polis, señala que gran parte del artículo referido a derecho a la vivienda deberá ser precisado posteriormente a nivel legislativo ya que se usan “conceptos jurídicos indeterminados”, como digno y adecuado. Además, añade que aún cuando la ley precise esas definiciones, será necesario que el Estado cuente con los recursos para satisfacer las demandas y el lugar donde se emplacen las viviendas será “un elemento gravitante” en la discusión.

Vergara coincide con este análisis y agrega que si bien los tratados internacionales pueden servir como guía, no establecen unos parámetros mínimos que los legisladores y jueces puedan usar como referencia. “Al ser conceptos tan amplios se puede prestar para que se generen expectativas irreales o que finalmente su concreción quede solo en el papel y no tenga un impacto real”, advierte.

En el inciso 2 del artículo también se establece que el Estado deberá asegurar el derecho contemplando “el espacio y equipamiento suficiente, doméstico y comunitario, para la producción y reproducción de la vida”.

El académico de la UC comenta que esto va en línea con algunos autores que han manifestado que “no basta con el espacio físico donde uno duerme”. En ese sentido, se señala que más allá del concepto de casa, es necesario usar el concepto de hogar.

Sobre las acciones que el Estado deberá realizar para garantizar este derecho, Vergara asevera que “el Estado no puede aplicar directamente la Constitución, necesita dotarse de una institucionalidad para ir concretando los nuevos derechos a través de las leyes. Pretender que esto pase de una vez a acciones concretas sin leyes de por medio es irreal”. Es por ello que enfatiza que es importante que las personas entiendan que “no van a tener una vivienda digna al día siguiente de aprobarse la Constitución, podrían pasar varios años antes de eso”.

Gómez precisa que luego de que se aprueben las leyes sobre el tema, el Estado podría complementar la construcción con otras medidas como establecer arriendo de viviendas con garantía estatal, generar planes de mejoras o ampliaciones a las ya existentes y programas comunitarios de arreglo de barrios, políticas hoy usadas en el país.

Sobre el tema, el análisis realizado por ONU señala que se cree “erróneamente” que el derecho a la vivienda implica que el Estado deba construir viviendas para toda la población o que la garantía es solamente una meta programática que se debe alcanzar a largo plazo.

Derecho a la ciudad

De acuerdo al estudio sobre políticas habitacionales en Chile realizado por Juan Fernández Labbé, en la década de los 90 se construyó una gran cantidad de viviendas sociales a las afueras de las ciudades, que si bien cumplían con los servicios básicos, potenció “la formación de una cultura de la segregación o efecto gueto”.

Con ello, una de las preguntas que han surgido es cómo debe relacionarse el derecho a la vivienda con el derecho a la ciudad para que funcionen de manera complementaria y se desarrollen los espacios públicos en toda la metrópolis.

Según Martín Andrade, arquitecto de la Pontificia Universidad Católica de Chile y director ejecutivo de Corporación Ciudades, el derecho a la ciudad se entiende como el “trabajo del Estado para impulsar que todas las personas, sólo por el hecho de vivir en Chile, tengan acceso a un equipamiento de calidad y servicios cercanos a sus hogares, sin hacer diferenciación por comuna o región”.

Además recalca la relación entre ambas garantías, ya que “un lugar digno donde vivir contempla más que un metraje de la casa, o la calidad de la construcción. Es necesario que se analice la ubicación de dónde se va a construir, para poder asegurar conectividad, servicios cercanos, o áreas verdes”.

El arquitecto UC destaca que el Banco de Suelos, medida implementada por el Ministerio de Vivienda (MINVU), es “una buena política pública para asegurar la construcción de viviendas sociales en sectores con disponibilidad de suelos, y es de esperar que a través de una buena gestión se prioricen aquellos suelos bien ubicados considerando también las necesidades de servicios de las familias que llegarán a vivir al sector”.

Para Poduje el problema actual es uno “grave y urgente”, ya que el déficit ocurre tanto a nivel de vivienda como de ciudad y por ello se hace difícil garantizar el desarrollo de ambos derechos. En ese sentido, para complementar la entrega de sitios urbanizados propone medidas como  las casas prefabricadas y la autoconstrucción asistida y para asegurar la garantía de una ciudad digna cree que se debe reforzar la seguridad e “inyectar actividad a barrios controlados por bandas o sin presencia del Estado y empresas”.

Una de las soluciones que se ha implementado en el último tiempo es la construcción de viviendas sociales en suelos de alto valor, como ha sucedido en comunas como Las Condes y Lo Barnechea. Sin embargo, algunos vecinos han sido críticos a esta idea, argumentando que se podría desvalorizar la zona y aumentar la delincuencia.

Al respecto, Andrade comenta que “convivir en un mismo sector, personas con distintos niveles de ingreso, entrega múltiples beneficios a todos”. Es por ello que considera que contar con una mayor integración en los barrios debería ser “una prioridad” a la hora de desarrollar nuevos proyectos habitacionales.

Sobre la inclusión del derecho a la vivienda, cree que si bien no solucionará el problema del déficit habitacional, “podría ser un impulso que le dé prioridad al tema”. Lo “más importante”, señala, es que se vele porque “todos quienes habitan el país tengan las mismas oportunidades de vivir en un hogar y un sector digno, sin importar el lugar”.

En cambio Poduje no cree que las soluciones al déficit habitacional radiquen en la consagración del derecho a la vivienda en la Constitución, ya que en la experiencia regional, países como Bolivia, Venezuela o Argentina no han tenido éxito tomando el mismo camino.  

Experiencia internacional

A nivel internacional, la garantía a una vivienda adecuada se considera un derecho fundamental. Se encuentra dentro de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en que el artículo 25.1 establece que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”.

También se encuentra en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo artículo 11 reconoce que el derecho a un nivel de vida adecuado, “incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados (…)” y que los Estados Partes deben tomar las medidas para asegurarlo.

Luz Eliyer Cárdenas-Contreras y Édgar Hernán Fuentes-Contreras, académicos de la Universidad Jorge Tadeo Lozano de Colombia y colaboradores de Polis, explican que este derecho ha estado constituido estableciendo “una obligación de hacer”. Según afirman, “esto genera que no pueda ser reconocida una aplicación o eficacia inmediata, sino hacia una aspiración o mediado por la formulación de políticas públicas”.

A nivel constitucional, un informe realizado por Plataforma Contexto señala que de los 13 países revisados, 11 consagran explícitamente este derecho. De acuerdo a los académicos, internacionalmente se consagra de manera “variada”. En algunos textos se define la posibilidad de que las personas “gocen” de una vivienda digna o adecuada, como ocurre en México (art. 4), Colombia (art. 51), España (art. 47), Argentina (art. 14 bis), Ecuador (art. 30), Honduras (art. 178), entre otros.

Según afirma Poduje esto “no garantiza nada” y ejemplifica el caso de Argentina, donde el artículo 14 bis asegura que el Estado “otorgará los beneficios de la seguridad social” y que la ley establecerá, entre otras cosas, el “acceso a una vivienda digna”. A pesar de ello, el experto dice que “tienen un déficit de 3,6 millones de viviendas, lo que corregido por población, duplica a Chile que no tenía ese derecho garantizado”.

Cárdenas y Contreras comentan que más que la consagración del derecho en la Constitución, la mejora del problema del déficit habitacional se relaciona con “la voluntad de las autoridades estatales en la promoción de políticas en la materia que favorecen el acceso a la vivienda en condiciones dignas a partir de normas y políticas públicas”.

En la región, Colombia es otro de los países que lo consagra, su Constitución garantiza en el artículo 51 el derecho a la vivienda digna. Respecto al rol del Estado, indica que este “fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.

Los académicos colombianos comentan que el caso de dicho país “logra ser un ejemplo” debido a que “ha diseñado una política de vivienda en la que se motiva la compra de vivienda de interés social para personas de bajos ingresos a partir de subsidios parciales para la compra”.

La Carta Magna de México establece en el inciso 5 del artículo 4 que “toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa”. Y señala que es la legislación la encargada de indicar los instrumentos y apoyos para lograrlo.

En España el derecho a “disfrutar” de una vivienda digna y adecuada está establecido en el artículo 47 de su texto constitucional. Indica que son los poderes públicos los que deben promover las condiciones y normas para hacerlo efectivo, “regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”. Además, señala que “la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”.

Los abogados de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, explican que en ciertas constituciones también se precisa el propósito de la consagración del derecho a la vivienda; otras incluyen el mandato de promover políticas para favorecer los planes de vivienda social o de financiación de compra o arrendamiento, creación y regulación de las condiciones necesarias; indican la inviolabilidad de la vivienda; entre otros.

Sobre Chile consideran uno de los países líderes de la región en políticas públicas de viviendas por lo que “no era indispensable incluir este derecho en la Constitución”. Según creen este artículo se debió redactar de forma que el Estado tuviera la tarea de mejorar la vivienda de la población en extrema pobreza “teniendo en cuenta que no será una fórmula mágica”.

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