¿De dónde surge la iniciativa exclusiva del Presidente en materia de gasto fiscal en Chile?

Su origen viene de la Constitución de 1925 y está presente en otros seis países de la región. Su principal fundamento es evitar el populismo económico en proyectos parlamentarios.

Son varios los cambios que incorpora la propuesta de nueva Constitución, que se vota el próximo 4 de septiembre, dentro del régimen político de Chile. Entre ellos se encuentra la modificación del actual sistema presidencialista para dar paso a uno más caracterizado por una disminución de las atribuciones del jefe de Estado.

En una edición anterior el Constitucheck, de Watchdog PAUTA, investigó sobre la inclusión de la reelección presidencial inmediata y esta semana consultó respecto de otra de las modificaciones al Ejecutivo: la atribución exclusiva del Presidente de la República en materia de gasto fiscal, la que se debilita fuertemente en la propuesta de nueva Constitución.

Sobre lo planteado en el proyecto, algunos de los expertos concluyeron que este nuevo mecanismo es “lamentable”, puesto que puede llegar a ser objeto de patrocinio proyectos populistas, mientras que para otros se fortalece a los representantes de la ciudadanía, que son quienes finalmente “manifiestan con más matices sus preferencias”. 

La iniciativa exclusiva presidencial 

De acuerdo con un documento publicado por el centro de estudios Idea País, la iniciativa exclusiva es la institución que le otorga al Presidente de la República la facultad privativa de iniciar el trámite legislativo que verse sobre materias determinadas. “Esto implica que, respecto de ciertos temas, los parlamentarios no pueden presentar mociones legislativas”, dice el texto.

En la actual Constitución, el artículo 65 establece las materias en las que corresponderá que el Presidente aplique esta atribución. Entre estos se mencionan los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos.

Lucas Sierra, abogado de la Universidad de Chile e investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP), señala que “en Chile ya hay antecedentes de esta regla en el texto original de la Constitución de 1925. Las reformas constitucionales de 1943 y 1970 la reforzaron“.

La serie de facultades únicas del mandatario tienen como origen el texto constitucional de 1925, como respuesta al parlamentarismo que vivió Chile posterior a Manuel Balmaceda. El artículo N.º 72, que se encuentra en el Capítulo V sobre el “Presidente de la República”, entrega un catálogo de 17 numerales con diversas prerrogativas exclusivas del Jefe de Estado. 

Las implicancias de la modificación  

En la propuesta de nueva Constitución, son varios los cambios que se realizan en el sistema presidencialista, fundamentalmente con la modificación de algunas de las atribuciones con las que cuenta el Presidente de la República.  

Jaime Arancibia, doctor en Derecho por la Universidad de Cambridge, académico de la Universidad de los Andes e investigador de Polis, el Observatorio Constitucional de esta última casa de estudios, explica que uno de los riesgos que puede presentar la modificación de la iniciativa exclusiva presidencial es que el jefe de Estado se vea envuelto en presión social para que patrocine leyes que irroguen gasto fiscal no planificado.

“Nuestra historia enseña que algunos parlamentarios -sobre todo en períodos de reelección- hacen propuestas irresponsables o inviables financieramente solo con fines populistas. Este vicio se vería acrecentado con la nueva Constitución, que les permite no sólo proponer sino tramitar leyes de ese tipo. El costo político para el Presidente de no patrocinar esos proyectos será mucho más alto que lo que enfrenta actualmente“, señala.

El Capítulo VII de la propuesta de nueva carta constitucional establece en el artículo 266 seis numerales denominados “de concurrencia presidencial necesaria”. Esta modificación supone pasar de una iniciativa exclusiva del Presidente de la República a un sistema en donde parlamentarios podrán ingresar proyectos que previamente solo correspondían a la máxima autoridad del país. El cambio establece que el Presidente, quien hoy es el actor principal de estas iniciativas, pasará a tener un rol secundario, debiendo patrocinar estos proyectos de ley sobre materias que antes únicamente le correspondía a esa figura del Estado.

Valeria Palanza, politóloga y Decana de la Facultad de Historia, Geografía y Ciencias Políticas de la Universidad Católica, considera que más que debilitarse la presidencia, debido a que aún mantendrá la concurrencia necesaria en materias de gasto fiscal, “se fortalece a los representantes de la ciudadanía sentados en el poder legislativo, que representan con más matices las preferencias de la ciudadanía”.

Agrega que esto va en sintonía con un presidencialismo clásico, porque propone el equilibrio de las ramas de gobierno junto con atenuar “el desequilibrio fuerte en favor de la presidencia en el sistema chileno actual”.

Édgar Fuentes-Contreras, académico de la Universidad Jorge Tadeo Lozano de Colombia y colaborador de Polis, explica que la eliminación de esta atribución se podría entender como una forma de atenuar el sistema presidencial. Sin embargo, asegura que se debe analizar de qué manera esta modificación afecta la armonía del resto del sistema.

En relación con lo establecido en el texto, asegura que “en temas de gasto fiscal no solo es desafortunada, sino que puede traer muchos riesgos a futuro para equilibrar los poderes públicos y hacer práctica su intervención“.

Sierra menciona que estos cambios deben analizarse con cuidado y deben considerar otro factor: que al Presidente se le da un arma que puede ser políticamente muy poderosa, como es la reelección consecutiva.

Experiencia internacional

De acuerdo con el comparador de constituciones de la Biblioteca del Congreso Nacional (BCN), en 173 constituciones se incorporan atribuciones privativas tanto del jefe de Estado como de Gobierno, entre las que se consideran, por ejemplo, la facultad de emitir moneda, conceder asilo o entregar condecoraciones.  

La facultad de la iniciativa exclusiva del Presidente en materia presupuestaria está presente en la experiencia comparada. Fuentes-Contreras menciona que tanto como normativa y experiencia han demostrado que existen buenas razones para que esta atribución se encuentre en el Ejecutivo. Entre ellas menciona el equilibrio de los poderes, una colaboración armónica y un control eficaz entre los poderes del Estado, junto con una coherencia en la ejecución del gasto fiscal.

En cuanto a la experiencia internacional, en América Latina se encuentran varios ejemplos de países en los que esta atribución se otorga al Presidente, tales como Brasil, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay y Bolivia. Fuera de la región, también se incluye esta atribución, por ejemplo, en la Constitución de España, que en su artículo 134 señala que es una facultad del Gobierno elaborar la Ley de Presupuestos al Parlamento y toda aquellas temas que supongan un aumento del gasto.

En el caso de Francia, se establece en el artículo 40 que “no serán admisibles las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos públicos o bien la creación o aumento de un gasto público”.  

“En la experiencia comparada, hay un tema no menor que ha justificado la iniciativa exclusiva del Presidente sobre el gasto fiscal: evitar que este asunto pase a ser un tema de las campañas electorales del legislativo”, menciona Fuentes-Contreras.

Agrega que esto se presenta tanto en sistemas parlamentarios, donde se fortalece que el presupuesto no sea un asunto de partido, como también en sistemas presidenciales, en los que se sustenta que el Presidente, siendo jefe de Gobierno y jefe de Estado, representa a la Nación, constitucionalmente hablando. “Esto hace que sea más conveniente esa idea de poner en su cabeza la iniciativa del gasto fiscal, pensando en su deber de procurar la garantía no solo de un pasado en común, sino un futuro conjunto“, comenta.