¿Cuáles son los roles de las comisiones de expertos en la experiencia comparada?
España, Francia e incluso Brasil han tenido grupos de notables que han participado en la redacción de sus nuevas cartas magnas. Sin embargo, difieren por el rol que les ha correspondido y la incidencia final que han tenido.
En el marco del nuevo proceso constituyente que atraviesa el país, surge la duda de cómo han funcionado las comisiones de expertos en las experiencias internacionales comparadas, con el fin de determinar cuáles ejemplos pueden servir de guía para orientar la realidad chilena. Por eso, nuestro Constitucheck, de Watchdog PAUTA, contactó a expertos en derecho constitucional para desentrañar los distintos roles que tomaron las comisiones y las similitudes y diferencias con el caso chileno.
Las comisiones de expertos en el mundo
Una buena primera aproximación a este tema es precisar qué se entiende por una comisión experta. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la define como un mecanismo conformado por un grupo de expertos o personas determinadas como notables en una sociedad determinada, compuesto por abogados, generalmente relacionados con el área del derecho constitucional y las ciencias sociales, que asesora en la elaboración o modificación de una Constitución, y hace recomendaciones sobre la estructura, principios y valores que deben guiarla. Estas propuestas y sugerencias deben ser finalmente ratificadas por la autoridad y los órganos competentes.
Con esta definición como marco, la experiencia comparada ofrece roles muy diferentes para las distintas comisiones de expertos convocadas, las que varían desde aportar una visión técnica a las discusiones constituyentes hasta la elaboración de ideas fuerza o borradores, e incluso, la creación de textos completos para después ser discutidos por el órgano constituyente.
Las experiencias que los expertos más destacaron son la de Francia en 1958 y España en 1978. En el primer país, el consejo constitucional actuó como órgano consultivo y jurisdiccional, mientras que en el segundo se conformó un grupo de siete diputados de las cortes españolas que elaboraron un borrador que finalmente fue aprobado por los ciudadanos vía un referéndum.
El profesor de derecho constitucional de las universidades de Chile y Finis Terrae y exministro del Tribunal Constitucional, Enrique Navarro, destaca que la participación de comisiones en la elaboración de Constituciones ha sido una práctica común en varios países. Por ejemplo, en Francia se contó con la colaboración del comité constitucional consultivo y el Consejo de Estado, mientras que en España una comisión de asuntos constitucionales del Congreso Constituyente tuvo esta tarea.
“La experiencia española es muy interesante porque surge dentro de los propios constituyentes. Esa comisión la integraron siete destacados juristas, entre ellos, reconocidos profesores de derecho público”, destacó el exministro del Tribunal Constitucional chileno.
Ellos representaron las distintas sensibilidades políticas que había en ese momento político de fines de la década de los setenta, posterior al régimen franquista. Ellos fueron Gabriel Cisneros Laborda, Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón, José Pedro Pérez-Llorca Rodrigo, Gregorio Pesces-Barba Martínez, Jordi Solé Tura, Manuel Fraga Iribarne y Miquel Roca i Junyent.
José Ignacio Martínez, profesor de derecho constitucional de la Universidad de los Andes e investigador de Polis, Observatorio Constitucional de este mismo centro de estudios, comentó que la estrategia utilizada para la elaboración de la Constitución española fue muy interesante. En este caso, se le encomendó a este reducido grupo expertos, políticos y juristas destacados, quienes además eran miembros del Congreso de Diputados, la tarea de elaborar el texto que finalmente fue sometido a referéndum ciudadano. Según el decano de Derecho de la Universidad de los Andes, esta experiencia comparada resulta especialmente relevante en el contexto actual.
Para Navarro, los casos europeos citados son relevantes porque permitieron elaborar textos que después fueron aprobados exitosamente. Pero el especialista complementó diciendo que, en el caso de Chile, resultará clave la elección de los constituyentes, quienes recibirán el anteproyecto de los expertos y deberán consensuar un texto que resulte equilibrado y de consenso, de manera de poder perdurar en el tiempo.
La experiencia constitucional de Sudáfrica también resulta novedosa de analizar, puesto que en la redacción de la Constitución de 1996 se dividieron los distintos temas en comités temáticos para trabajar la nueva carta magna por partes.
Cada comité estuvo compuesto por 30 miembros nominados por sus respectivos partidos políticos que, a su vez, recibieron el apoyo del comité técnico, conformado por cuatro asesores, o en este caso, cuatro expertos para ayudar a que se completara la tarea constituyente en tiempo y forma antes del plazo estipulado como límite, el 30 de junio de 1995.
En América Latina también existen precedentes de comisiones de expertos, como Brasil. Sin embargo, la tendencia mayoritaria es distinta: un estudio del PNUD da cuenta que casi la mitad de los 28 cambios constitucionales realizados a partir de 1947 —incluido el de Chile en 2020— fue a través de una Asamblea Constituyente, y sólo tres incluyeron una comisión de expertos.
Tomás Jordán, académico de la Universidad Alberto Hurtado y miembro del Comité Técnico de Admisibilidad del nuevo proceso constituyente, precisó que existen distintos tipos de comisiones expertas. “Algunas han operado exante, por ejemplo, en el caso brasilero en que hubo 50 expertos que prepararon un borrador. Pero también otras que han operado en la interna de los propios órganos constituyentes”, concluyó.
La experiencia en Chile
Navarro destacó que en Chile la carta de 1833 fue redactada por una comisión conformada por siete miembros, y la carta de 1925 fue elaborada por una Comisión Consultiva integrada por 122 miembros.
Martínez complementó con que el caso chileno actual es “un mecanismo constitucional inédito”. La razón es la mixtura que conlleva.
Jordán refrendó esta última idea, argumentando que en una primera etapa hay 24 miembros nombrados por el Congreso —12 elegidos por el Senado y 12 por la Cámara Baja—, que son quienes elaboran el anteproyecto, para luego ser entregado al Consejo Constitucional, que tiene 50 miembros electos por votación obligatoria. “En este sentido la clave está en que en una discusión que es muy política se incorpora una mirada técnica para poder resolver esas cuestiones que, muchas veces, a la política le cuesta encontrar espacios de solución”, argumentó Jordán.
El proyecto elaborado por la comisión experta en Chile será el marco de referencia obligatoria para 50 consejeros constitucionales, a menos que 3/5 de ellos decidan cambiarlo.